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庞中英:中国与世贸组织改革:积极参与制定全球经济新规则
发布时间:2018年09月13日  来源:当代世界  作者:庞中英  阅读:72


现任WTO总干事阿泽维多(Roberto Azevêdo)认为WTO面临迫切的改革任务。2018年7月25日,世界贸易组织总干事阿泽维多在瑞士日内瓦出席媒体吹风会时表示贸易限制措施增加不利于世界经济增长及创造就业,各方需以开放态度支持世贸组织更好发挥作用。


内容提要:目前,美国与中国的“贸易战”仍在不断升级,通过谈判解决双方贸易冲突的前景不明。中美贸易冲突扩大到世界贸易组织(WTO),与WTO的未来息息相关。在贸易冲突的背景下,长期争论中的WTO改革再次凸显出来。作为全球秩序的坚定捍卫者,欧盟仍然在努力协调各方,特朗普政府在改革WTO上与欧盟合作,中国也重申了坚定维护多边贸易体制的立场,承诺与欧盟合作改革WTO。展望未来,中国与欧盟需尽快协调双方立场,争取提出共同改革方案。


关键词:WTO改革,欧盟,美国,中国,全球经济新规则



全球贸易冲突背景下的WTO改革


  世界贸易组织(WTO)是制定和实施全球层次贸易规则的机构。没有国际规则,也就没有世界贸易,两者是相辅相成的。以“规则为基础”也是国际贸易领域的全球规范。这并不是西方的,而是全球的。


  WTO是全球贸易治理的一个里程碑式的国际机构——其前身是关税与贸易总协定(GATT),在冷战结束后于1995年成立。WTO被认为是比其前身GATT更包容、更有利于贸易发展、更能够解决国家之间贸易纠纷的机构,是以全球化为基础的全球经济可持续成长的最为重要的条件之一,是“世界贸易的稳定性与可预见性的卫士”。


  需要指出的是,WTO的改革并非新话题。在成立以来的二十多年中,尤其是在过去十年,WTO的改革始终是其成员国和有关著名智库讨论的中心话题。其中,“WTO的危机”、“WTO失效”等判断或警示的提出,说明了WTO所面对挑战的严重性。


  现任WTO总干事阿泽维多认为WTO面临迫切的改革任务。为此,阿泽维多曾发起与成员国的“危机谈话”。在特朗普政府之前,美国和欧盟都曾提出过WTO的改革方案,这些方案要求取消被视为WTO基础原则的“以共识为基础的决策”,认为这样可以提高WTO的效率,但这些方案却可能使WTO的正当性(合法性)遭到打击。


  2006年,WTO多哈回合贸易谈判因为众口难调,不得不中止。2013年12月7日,在印度尼西亚举行的WTO第九届部长级会议发布了《巴厘部长宣言》,达成了WTO成立18年、多哈回合谈判启动12年以来的第一份全球多边贸易协定——《巴厘一揽子协定》。但是,这一协定只是多哈回合的一个缩水版协议,距离多哈回合谈判的全面完成仍然十分遥远。多哈回合谈判的曲折折射出WTO的内在危机。


  自2017年特朗普就任美国总统以来,尤其是进入2018年后美国对其最大的贸易伙伴(北美诸国、欧盟和中国)发动“贸易战”,以WTO为代表的世界贸易秩序的危机状态更趋严重。特朗普政府不愿依靠WTO等机构代表的世界贸易秩序来解决其与最大的贸易伙伴的贸易纠纷,而是试图使用其全球的超强实力(霸权)迫使贸易伙伴让步。这实际上等于美国利用霸权向全球征税。


  在WTO依然存在的情况下,大国之间的“贸易战”本身是对WTO或者当今世界贸易秩序的一大嘲讽。WTO的使命、原则和体制是为了解决贸易争端,尤其是大国之间的贸易争端。如今,非但WTO管不了“贸易战”,而且“贸易战”正在摧毁WTO。


  WTO是中美“贸易战”的一部分。中美双方都说自己在遵守WTO代表的全球竞争规则,同时都在指责对方违反WTO代表的全球竞争规则。双方代表在WTO唇枪舌剑、针锋相对。当然,中美在WTO问题上的交锋并非新现象,一直存在。美国借助WTO的贸易政策审议机制(TRM)审查中国在WTO的合规情况。


  随着中国经济在“入世”后的高速增长,此前主导WTO的美国和欧盟等越来越感受到来自中国的冲击。美国和欧盟在WTO针对中国的立场与利益有共同的方面。特朗普政府在WTO“指责中国进行经济侵略”,而欧盟“担忧中国的情绪与美国是一样的”。如欧盟贸易专员塞西莉亚•马尔姆斯特伦指出:“我们该如何调和中国的国企模式与全球范围内的公平竞争之间的矛盾?”


  中美欧三方在WTO中的争论本身就是WTO面临的一个中心问题,直接影响到WTO的未来。这一争论引起了一些著名国际学者的关注。哈佛大学国际政治经济学家罗德里克(Dani Rodrik)认为,“美国和欧洲的政策制定者问了一个错误的问题。与其说问题出在中国的政策上,不如说问题出在世界贸易体制上。WTO以及之后的每一份贸易协定都建立在如下观点的基础之上:不同国家的经济行为最终将会趋同。但这种情况并没有发生,中国的例子已经充分证明了这一点。更重要的是,本来就没有充分理由认为不同国家的经济模式会趋同。”罗德里克的结论是,“如果WTO已经失灵,那是因为贸易规则的手已经伸得太长。一套公正的世界贸易体系会承认经济模式多样性的价值。它应该在这些模式中寻找一条妥协之道,而不是收紧规则。”


  WTO的确代表了更高的理想——世界经济一体化。然而,理想和现实不一样,现实中各国追求的仍然是各自的发展道路。一方面,中国与全球经济的联系越来越紧密,另一方面,中国坚持自己的发展道路。美国特朗普政府出现,从另一个角度证明,即使是美国也要坚持自己的发展道路,也就是特朗普及其团队不断重申的美国“经济民族主义”。


  作为全球性组织,WTO已经进入各国的边界(主权)内部,影响和制约着各国的国内政策,但对各国国内的情况却关心不够。正因为WTO走得太远,所以该组织及其伙伴组织在“反全球化”和“去全球化”中成为民族主义和民粹主义攻击的主要对象。全球经济一体化正在遭遇至少是暂时中断或者放慢的现实。作为治理全球经济一体化最重要机构的WTO陷入四面楚歌。



欧盟目前是WTO改革的领导者


  与美国一样,欧盟也是世界贸易规则的制定者和操控者。在WTO的改革中,欧盟发挥了领导作用。欧盟寻求中国对WTO改革的支持。2018年7月16日,《第二十次中国欧盟领导人会晤联合声明》(以下简称《中欧声明》)在北京发表:“双方坚定致力于打造开放型世界经济,提高贸易投资自由化便利化,抵制保护主义与单边主义,推动更加开放、平衡、包容和普惠的全球化。双方坚定支持以世贸组织为核心、以规则为基础、透明、非歧视、开放和包容的多边贸易体制并承诺遵守现行世贸规则。双方还承诺就世贸组织改革开展合作,以迎接新挑战,并为此建立世贸组织改革副部级联合工作组。”“双方认可经贸高层对话在指导和促进中欧经贸关系中发挥的重要作用。欧盟注意到中国近期致力于改善市场准入和投资环境,加强知识产权保护,扩大进口,期待这些举措得到全面落实并采取进一步的举措。双方致力于在双边贸易和投资领域确保公平和互利合作,并将合作解决各自企业面临的市场准入问题。”中国坚定地支持多边贸易体制也是对欧盟的支持。

  2018年7月25日,欧盟委员会主席容克在华盛顿与美国总统特朗普发表了《美欧联合声明》,宣布将致力于实现美欧之间“零关税、零壁垒、零补贴”的自由贸易,共同推动WTO改革。虽然《美欧联合声明》一般被认为是欧盟对美国的妥协,但是特朗普政府同意改革WTO则是欧盟对美国的一个胜利,避免了特朗普政府在WTO之外寻求解决方案。但如同《中欧声明》一样,容克和特朗普并没有详细说明美欧如何改革WTO,更没有说,美欧在WTO改革上的分歧能否克服和如何克服。

  事实上,欧盟和美国在如何改革WTO上存在不一致。与欧盟不同,特朗普政府的WTO改革方案意味着取消WTO中的发展中国家条款,意味着放弃WTO的“以共识为基础的决策”原则。这势必引发WTO内部的大地震。然而,欧盟则考虑到了WTO的正当性和有效性,认为只有在WTO正当性不受伤害的情况下才能修改“以共识为基础的决策”原则。

  根据特朗普政府目前的作为,美国将通过双边谈判建立一个个新的双边贸易安排,但美国并没有说明这些新的双边贸易安排是否有违WTO的原则(例如是否违反了WTO的非歧视原则),以及一旦与WTO原则冲突怎么办。即使不考虑WTO,这些双边贸易安排如果不能相互协调以避免相互冲突(如美欧贸易安排与美日贸易安排之间的冲突),也将给美国带来新的贸易问题。

  总体来看,在WTO改革问题上,即使不考虑欧盟如何在其内部取得一致,它如何协调与美国的不一致和与中国等这样的既不是“富国”也非“穷国”的“新兴经济体”的差异,此外,满足广大发展中国家成员维持和加强WTO包容性的要求也很困难,欧盟要想拿出得到大多数成员支持的WTO改革方案并不容易。



中国与WTO改革


  20世纪最后几年和21世纪初,“全球化”正高歌猛进,WTO需要扩大,尤其是需要接纳中国。中国进入WTO不仅是中国想进,而且是美国和欧盟想要中国进。最近有人把当年美国克林顿政府如何欢迎中国入世和今天特朗普政府如何在WTO反对中国做了比较,这一有意思的比较反映了中美关系的巨大变化。但是,为什么美国对待在WTO的中国有这么大的变化?著名经济学家、山东大学教授盛洪认为,2001年时“中国只是一个‘小国’”。“当时中国的GDP占全球的比重只有4.1%”,“只是世界市场舞台上的一个新生”。美国和欧盟对中国放宽某些条件,如允许中国有不对称的关税水平,明确规定了对作为发展中国家的某种优惠和照顾。“但在15年后,中国已经不是小国了,而是世界舞台上的庞然大物。经济总量位列世界第二,占世界经济的份额达到15%。”承受中国巨大竞争力的外国企业感到焦虑。“即使是美国这样一个世界最大经济体、技术领先的国家,也感到了不安。”美国人公然对“中国制造2025”提出质疑,要求中国取消这一政策,认为“中国制造2025”提出的对制造业技术升级进行政府补贴的做法,就违反了公平的贸易原则。


  2018年6月28日,中国政府发表《中国与世界贸易组织》白皮书,引起全球瞩目。这是自2001年中国加入WTO以来发表的首份关于WTO的白皮书,该白皮书系统回顾了17年来中国与WTO的关系,重申中国的基本立场:反对贸易保护主义,呼吁全球各国尊重WTO代表的国际贸易规则。不过,白皮书没有触及WTO改革这个话题。

  WTO改革是中国面临的大挑战。不改革或者改革不成功,WTO注定失去存在的理由。中国需要理解并研究WTO的改革,并提出中国的改革方案。中国首先要承认今日之中国与2001年入世时的中国是不同的。事实上,这种不同正是目前欧盟主导和美国同意的WTO改革的主要原因之一。

  当下各方都在聚焦关于全球经济的新规则,而WTO的改革就是制定新的全球贸易规则。刚加入WTO时,中国还不是世界贸易规则的制定者,而现在WTO的改革为中国在新的国际体系中参与全球贸易规则的制定提供了历史性机会。经历了目前的“贸易战”,特朗普政府也许会意识到,“美国第一”与“以规则为基础”的全球经济并不矛盾。美国要在这个世界维持主导地位,即便按照特朗普的逻辑,规则也是很重要的。只是特朗普不会要其口口声声的不利于美国的规则。特朗普政府之所以要推翻这类规则,就是因为在特朗普看来,它们对美国“不公”。特朗普所说的改革,就是要让这些“不公”的规则,变得对美国“公平”起来。“贸易战”缘起于全球经济缺少与时俱进的规则,而“贸易战”可能在新的有利于美国的全球经济规则形成后终结。

  如何看待目前关于“全球经济新规则”的争执和争议?最近,金砖一词的原创者、现任英国皇家国际问题研究院主席吉米•奥尼尔在就新的全球经济新规则接受采访时就认为,随着旧国际秩序越来越不适应新的全球经济,全球经济治理日益成为尖锐的挑战。未来,全球经济规则不可能由单一的经济集团来制定。要真正治理新的全球经济,各方都要参与全球经济规则的形成。

  笔者大体赞同吉米•奥尼尔的看法。对中国有两点建言:第一,在形成新的全球经济规则方面,中国是不可或缺的。排除中国的全球经济新规则是不可能的。中国能做很多大而关键的事情。其中最大的事情是,中国要力阻世界滑向不以或者少以规则为基础。发达先进的经济体的经验告诉我们,以规则为基础的世界对继续走向进步、现代化、高质量发展和更美好生活的中国更加重要。第二,中国一定要求同存异,在政治方面力阻“新冷战”发生,寻求与美欧日等世界主要经济体在全球经济的新规则方面达成最大共识和交集。

  在全球经济新规则争论中触及的根本问题也是中国进一步深化改革和扩大对外开放要面对的问题。WTO的改革无疑将有助于中国国内的深化改革和开放。这是一个相辅相成的过程。

  从与外部主要贸易伙伴的关系看,WTO仍然是解决双边挑战的根本之道。中美贸易谈判需在以下这点上达成一致:双方都要回到WTO,WTO才是中美之争的解决方案。中美双方的任何解决方案若是与WTO的原则不一致,那么在解决问题的同时也会制造新问题,最后还是要回到WTO。这是因为中美两国都是全球化世界的主体,所谓双边的问题,其实本质上是多边的。

结语

  改革WTO是国际共识。在目前大国之间贸易关系紧张的情况下,WTO改革再次变得迫切。现在的主要问题是WTO改革的原则是什么,目标是什么,以及如何改革。总体看,改革的根本原则仍然是要把正当性和有效性结合起来。在目标方面,大的激进的目标很难实现,而小的渐进的目标则不足以解决目前全球贸易关系的紧张,因此各国之间需要探索WTO的适度改革目标。而在目标确定后,WTO秘书处和主要成员国,尤其是中美欧,需要协调立场,提出改革的路线图或者方案。

  今天的世界经济体系由三类国家组成,第一类是七国集团和经合组织代表的发达经济体(“富国”);第二类是广大发展中国家(“穷国”);第三类则是介于“穷国”和“富国”之间的是以中国、印度、巴西等为代表的“新兴经济体”。这三类国家反映了世界经济的多样性。“一套公正的世界贸易体系会承认经济模式多样性的价值。它应该在这些模式中寻找一条妥协之道”。但是,求取“公平”贸易的特朗普政府是否承认世界经济的多样性?是否如此走向贸易的公平?欧盟是否会接受世界经济的多样性,并以此改革WTO?如果WTO这样改革,这与原来的GATT是不是差别不大?这样的世界贸易治理是否能够提供世界经济竞争在21世纪需要的新规则?

  中国和欧盟既然已经成立了WTO改革工作组,就需要尽快协调双方立场,争取提出共同改革方案。WTO应该尽快召开成员大会,讨论WTO改革,决定WTO的命运。而2018年和以后举行的二十国集团(G20)等全球经济论坛,应该把WTO的改革列为主要议题。



责任编辑/梁承露 顾心阳

图文编辑/康巳鋆


作者:庞中英,察哈尔学会高级研究员,中国海洋大学海洋发展研究院院长、教授

文章来源:《当代世界》,2018年第9期




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