NGO是实施公共外交的重要主体，是提升国际话语权的巧力量。顺应非洲公民社会日趋成熟，NGO及其他社会团体在政治选举和社会公共管理中话语权愈加强大的趋势，中国对非公共外交应利用NGO对等性和中介性的优势，强化NGO的主体作用，发挥其桥接中国政府机构、企业与非洲乃至西方国家NGO及其他社会团体、非洲社区的作用。
当今国际交往已经多元化、社会化，国际援助从政府帮助政府转变为政府帮助民间、民间帮助民间。且国家形象、国际话语权的建构常常与公益服务和能力建设联系在一起，而非政府组织（以下简称为NGO）的主要功能就是社会公益与能力建设。在现代民主社会，NGO既是“民意的重要代表”，又是文化价值理念的传播者和践行者。NGO参与公共外交使外交更具亲和力，是建构软实力的重要途径；国际上利用NGO实施公共外交、提升话语权是通行做法。中国现在倡导中非合作共赢、共建中非命运共同体， 在对非公共外交中，NGO不可缺失。政府外交、媒体外交、民间外交相结合，多层次、立体化、协同化的对非外交，才能整体提升中国在非软实力。早在2003年，前外交部部长唐家璇就曾表态：中国应当重视NGO在国际事务中的作用，因势利导，在NGO领域增强中国的声音。党的十八大和十九大报告则指出，要扎实推进公共外交和人文交流，提升我国文化软实力， NGO参与对非公共外交应被提上政府的重要议事日程。
NGO公共外交具有对等性和中介性优势
一般来说，有效的公共传播或公共外交，需要对等性和中介性。利用NGO开展对非公共外交恰好具有这样的优势。所谓对等性，即传授双方在地位上、属性上对等，比如都是政府机构或NGO，而不是政府机构对NGO抑或相反。传授双方的对等性为平等、坦诚的对话沟通提供了前提条件，为彼此理解包容提供了可能。所谓中介性，即作为实施公共外交的最终主体， 国家需要借助各种传播中介与国外受众接触，但由于国外受众对政府的不信任，政府的直接公共外交行为反而容易引发国外受众的质疑，而政府隐身其后的中介性对外传播、公共外交，会更容易获得国外受众的信任和接受。西方国家之所以喜欢借助NGO进行公共外交，笔者之所以说NGO是中国开展公共外交的巧力量，其意即在于NGO开展公共外交的对等性和中介性。
传统公共外交更多依赖政府机构和具有官方背景的组织机构进行，其可信性和话语权乃至影响力，往往因其国家属性而遭受质疑。美国学者约瑟夫•奈早在2010年初就撰文指出：“政府与政府及其他组织展开竞争，以强化自身的可信度，削弱对手的可信度。”他认为，网络的发展提供了助力， NGO具有更大的灵活性，使得“新公共外交”得以崛起。NGO开展公共外交的最大优势就是其介于政府、企业与公民社会之间的中介性。中国现在需要利用NGO弥补对非公共外交的短板。因为中国NGO走进非洲，与非洲本土的NGO开展合作，直接服务于非洲国家社会民生，将为中非合作共赢、建立中非命运共同体奠定民意基础，是一种“润物细无声”、国际通行的公共外交。
NGO是提升中国对非公共外交的巧力量，至少有三层内涵。一是中国政府要积极通过各种渠道支持并资助非洲本土的NGO发展，让它们在非洲代表中国说话，传播中国的文化价值理念和中国发展道路；二是鼓励并支持中国的NGO前往非洲并扎根非洲，直接服务于非洲的社会民生，传播中国文化价值，用实际行为和效果提升中国在非形象；三是中国的NGO走进非洲，积极与非洲本土的NGO合作，改变非洲本土NGO单方面与西方国家的NGO合作、受西方媒体影响的现状，利用NGO之间的交流合作，提升中国在非话语权和影响力，消弭非洲NGO对西方媒体制造的“新殖民主义”的呼应。事实上，中国NGO是塑造中国民主、开放形象的重要主体。其走出国门、走进非洲，则是中国公民社会日益成熟、中国积极承担国际社会责任的重要体现。当然，中国NGO在开展对非公共外交过程中，应坚持中国政府倡导的“真实亲诚”的对非工作方针，坚持正确的义利观。
NGO是西方抹黑中国的重要主体
随着中国与非洲建立全面战略合作伙伴关系、选择与西方不同的对非关系模式和中国在非洲影响力的迅速崛起，视非洲为自己传统后院的西方国家，借助媒体、NGO和非洲本土的NGO，对中国妄加议论、肆意抹黑，企图挑拨中非全面战略合作伙伴关系。其主要批评焦点集中在以下几点。中国对非援助忽视民主、良政；中国对非投资忽视环境保护；中国不尊重、不保护人权；中国支持非洲独裁政权。而面对西方NGO和非洲本土NGO对中国在非洲的抹黑和指责，中国NGO要么缺失，要么因没有话语权而保持沉默，只能依靠政府机构和中国媒体予以驳斥。而由中国政府和西方认为代表中国政府立场的中国媒体直接与西方NGO和非洲本土NGO沟通，则进一步坐实了西方和非洲本土NGO对中国关于非洲问题的指责和抹黑。事实上， 就这些涉及公共性的话题而言，NGO之间的直接对话和坦诚沟通，其效果比官方出面更为显著。
受西方数百年殖民影响，非洲公民社会相对成熟，NGO和民间社会团体在非洲各国公共社会事务中具有较大的话语权和舆论监督权。它们往往代表民众与政府和企业对话，是处理公共事务重要的第三方力量，也是建构非洲当下公共舆论、影响非洲国家民主选举的一股重要社会力量。具体表现在以下几个方面。NGO是非洲政治生活中不容忽视的新兴力量，并与现代政府、传统势力一起形成了一种权力分享的态势；非洲NGO的领导者和成员大多由知识精英组成；更值得注意的是，非洲NGO通常与西方联系密切， 许多在非洲活动的NGO本身就是西方NGO在非洲的分支机构，多数非洲本土NGO的运营都由西方政府或其NGO提供资助。根据联合国非洲问题特别顾问办公室2004年公布的第三版非洲NGO目录表，非洲当时就有3500多个NGO，且有300个NGO获得了联合国经济理事会的咨商地位。
可以说，非洲NGO的活动涉及政治、经济、社会、安全等各个领域， 并在国家、地区、国际三个层面发挥作用。由于非洲NGO享有重要的权力地位，又具有亲西方性、精英性等特点，一旦非洲NGO受西方舆论左右聚焦中非关系，就可能为中非关系带来潜在威胁。首先，非洲NGO协同西方国家、政府间国际组织、西方NGO对中非关系施加国际压力；其次，非洲NGO借助民众、媒体和国内反政府组织，对中非合作形成国内压力；再者，非洲NGO一般在民间活动，与民众联系较为紧密，具有影响基层民众的潜力。NGO对中非合作的偏见无疑会影响到民间社会对中非合作关系的正确认知，在民间种下对中国不满的种子，从而激起民间的反华情绪，并使来自底层的群体有组织地反对中国。
今天在非洲，我们能看到中国工程队、中国公司、中国孔子学院……但是很少能看到中国的NGO在非洲活动。相反，西方的NGO却经常在非洲的媒体、广告牌上宣传自己的理念和宗旨，并与非洲本地的NGO密切互动。我们知道，公共外交意在公共，意在对象国公众和民意，在多数已经实行民主政体的非洲国家，NGO则是民意的重要代表。因此，在西方NGO和非洲本土NGO不断制造中国在非议题的背景下，于中国对非公共外交，NGO这一重要行为主体是不应缺失的，现在是补齐短板并巧用其力量的时候了。回顾新世纪以来的中非关系史，NGO是非洲和西方国家设置中国在非负面议题的重要主体。
中国NGO如何开展对非公共外交
NGO的主要功能是提供社会福利和能力建设，职责与公共外交不谋而合，这为NGO开展公共外交提供了可能；全球治理及国际关系民主化，良治、人权和环保等NGO关注的所谓次要议题日益与军事安全等议题比肩而立，NGO在国际社会发挥作用的舞台越来越大。进入新千年后，中国政府也开始转变观念，注重巧用NGO开展公共外交。
中国政府与NGO，自2004年以来在国内基本构建起“共治型合作”关系。2005年成立的中国民间组织国际交流促进会在推动中国NGO参与公共外交方面发挥重要统筹作用。就中非关系来说，NGO已是中非民间社会的重要组成部分，是进一步加强中非合作的重要渠道。中国NGO应继续与政府保持沟通和对话，从民间角度提出切实可行的政策建议；要在中非合作框架下加强理念交流和经验分享，为中非合作及民间友好作出贡献。同时，中国官方和中国在非企业也应创新公共外交观念，视NGO为重要的沟通对话伙伴而不是麻烦制造者。
概略来说，NGO作为行为体，在公共外交上可以承担开展对外援助、推动学术交流、促进公益环保、倡导正义与良治等职能。在对外援助中， NGO可以构建政府、企业和公众三位一体的多元合作伙伴关系，并在受援国完成本土化任务；可以搭建跨国界的学术交流平台，促进知识精英与舆论领袖的坦诚交流与理解；可以传播普及公益环保知识和标准，督促政府机构和企业坚守公益环保的底线；可以倡导和践行具有人类普遍意义的价值理念，并以之作为标准去督促社会达成。换而言之，NGO能够以其可信性、专业性、独立性、多元性和互动性服务于公共外交，协调一国政府与国外社会、受众的关系。
但基于权力和管理的封闭体系，中国政府机构和企业一般认为NGO是麻烦制造者，多数拒绝与他们沟通。非洲的NGO则认为，中国企业在海外投资的形象其实代表的是中国政府，而外界对中国企业的批评，实际上批评的是中国政府和整个中国。这些NGO其实非常希望与中国方面沟通，但面对政府部门和中国企业的闭门羹无所适从。走进非洲，建立起中国政府机构、中国企业与非洲本土NGO和非洲社区之间的桥接关系，作为关系中介传递双方的声音、协调彼此的关系，正是中国NGO可以发挥作用的地方。
具体来说，一方面，官方可以和本国NGO合作，通过“NGO外交”帮助政府进行沟通和交流，澄清误解，因为NGO往往拥有较高的公信力、非政治性和道德性；另一方面，本国NGO可以作为“走出去”的企业和官方海外行为的监督员，提醒政府其对外决策的问题所在，督促企业在投资所在国和地区履行相关规则和标准。中国的NGO架起中国在非企业与当地非洲社区沟通联系的桥梁，可以帮助中国在非企业所参与的项目实现“更负责任、更可持续地开发”，从而获得驻在国的民众认同。就现状而言，中国要想在各个领域仿效美国基金会模式（如布鲁金斯学会和传统基金会）构建独立的民间综合性智库，还存在着不少的客观障碍。但笔者认为，中国完全可在一些具体议题上鼓励民间NGO发挥专业性作用、发出中国声音，在气候变化、海外投资、地区发展等领域都应当为民间NGO提供充足的发展空间。
事实上，NGO跨国化运营，是全球化发展到一定阶段的产物。中国作为新一轮全球化的旗手，应该学习美国是如何依靠NGO推广美国“公民社会”的价值理念，传播其政治制度和文化理念，进而建构美国软实力的。同时，我们也必须看到，当今许多转型国家和发展中国家广泛兴起的NGO具有相同的特征，即试图影响社会观念、试图掌握话语权，但“没有什么组织是不带有政治色彩的”。随着国际化社会治理的民主化和主体的多元化， NGO在国际公共事务治理上享有的议题设置操控权和话语权日益增长， NGO在国家—社会、国际关系等各个层面的参与和政策影响已不容忽视。
NGO开展对非公共外交应注意的问题
加拿大阿尔伯塔大学胡•珍妮弗（Hsu Jennifer）所带团队曾主要关注中国NGO在非洲的发展现状，并以中国NGO在埃塞俄比亚和马拉维两国为例进行比较，研究成果《“走出去”还是“待在国内”：中国NGO在非洲的扩张》发表于2016年的《发展政策评论》（Development Policy Review, 34(3):423-439）。借助田野调查和深度访谈，他们认为，随着中国企业在海外的扩张，中国NGO作为对外战略不可或缺的一部分逐渐国际化，但相比西方同行，中国在非洲的NGO有三个特点。一是政治环境的不同使其发展历程和组织文化不同于其他国际NGO；二是政府介入程度深，多属于GONGO（government-organized NGOs）；三是承担着公共外交职能，不仅参与构建中国软实力，也用于修补中国企业在外所造成的负面形象。他们认为，这种不同源于中国NGO自身的发展环境和附加的政治功能，因而不能单纯以现有的研究对中国NGO的行为模式和发展前景做出判断。
胡•珍妮弗团队的研究指出了中国NGO在非洲发展所面临的机遇和困难。他们采用案例对比的方法，选取一党制的埃塞俄比亚和多党竞争制的马拉维，观察中国NGO在非洲面临的机遇和挑战。结合非洲两国的案例研究和中国NGO的自身状况，该研究给出了三个观察结论。一是中国NGO在非的项目往往是一次性的、短期的；二是双边政府的角色至关重要，中国NGO背后的政治驱动多；三是政体的国际形象对于中国NGO的海外发展有影响，这点在不同政体的非洲两国体现得尤为明显。该文认为，公共外交中的中国NGO，官办非政府组织（GONGO）将会占主导地位，而非草根NGO。虽然胡•珍妮弗团队对于影响中国NGO国际化发展因素的研究受自身立场影响主要从政治形象和政治动因出发，未能充分考量其他经济、社会、历史和文化等因素，但作为占有丰富调查资料的个案对比研究，对中国NGO如何走进非洲开展公共外交是很有启发意义的。
笔者认为，未来中国NGO对非开展公共外交，应注意以下问题。一是中国NGO要摆脱本身固有发展套路，不宜将国内的经验单纯复制到海外， 应充分了解对象国的政治环境的变化，在条件允许的情况下在尽可能扎根非洲、持续做好公益服务和能力建设；二是应把“良治”作为主要目标，寻求一种可靠的意识形态支持，避免陷入民主或非民主的形象之争，这也是国际NGO在中国发展的战略方向；三是协调好与非洲NGO的关系，重视与非洲NGO的交流合作工作；四是做好对在非洲的西方NGO的研究工作，与西方NGO既竞争又合作，同时学习其国际化运作的经验；五是与中国政府能力建设援助项目相区别，多从非洲国家底层社区和民众需求出发，提供持续化、品牌化的公益服务和能力建设支持。西方的经验已经告诉我们，海外NGO在促使政体转型上的角色是饱受争议的，关心当地民众的可持续发展才能确立NGO的国际公信力，国家软实力的提升则是众多NGO自觉行为中不自觉的成果。
责任编辑/张玲 顾心阳
图文编辑.康巳鋆
作者：龙小农，中国传媒大学传播研究院教授。
来源：《公共外交季刊》2018年秋季号