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刘吉文:韩国军事公共外交研究
发布时间:2019年04月03日  来源:《公共外交季刊》2018年秋季号  作者:刘吉文  阅读:292
公共外交作为传统外交的补充形式,在国与国之间的对外交往中承担着越来越重要的任务。军事公共外交可以视为军事外交与公共外交的有机结合,目的在于通过军队展开的外交活动,提高本国政府和军队在国际社会中的地位和影响力。韩国军队出于提升国际形象和“报恩”国际社会的目的,积极参与国际维和、灾难救援等军事活动,极大拓展了公共外交空间,使得国家在政治、军事等多个领域获取了更多的利益。


  冷战后,和平与发展成为当今世界的主题。作为传统外交的必要补充,公共外交正成为世界各国外交战略的重要组成部分,在国家间的外交活动中扮演着越来越重要的角色。近年来,不少国家的军队积极参与国际维和、海上护航、灾难救援、灾后重建等国际事务,军事公共外交的形式和理念正得到人们的认可。在这过程中,军队不再突显其暴力和强硬的属性,而是面向对象国民众采取各种不同的非战争军事行动,与之建立关系、完善沟通,以柔性方式宣传本国军队和政府,展现国家和军队的正面形象。韩国军事公共外交起步较晚,但发展较为迅速,目前其军事公共外交活动的形式都已初现规模。其中维和行动是韩国推进军事公共外交的主要形式。曾经风靡东亚和东南亚的维和题材电视剧《太阳的后裔》不仅仅展现了“韩流”文化,同时也是韩国军事公共外交成果的一次很好的展示。

军事公共外交的定位和理解

  2016年韩国国会通过《公共外交法》,以法律形式确立公共外交在国家外交层面的地位。但《公共外交法》中并没有明确给出军事公共外交的定位,因为《公共外交法》规定推进公共外交的行为主体主要包括外交部、文化体育观光部、国家品牌委员会以及地方政府和民间团体,没有包括军队,因此无论是在韩国还是中国学术界,几乎很少有人谈及韩国军事公共外交。事实上,韩国军队自1993年7月向索马里维持和平行动派出工兵部队后,不仅参与了停战监督,还参与了维持治安、人道支援、监督选举等各种维和行动范围项目,确实承担起了对外国公众开展公共外交活动的任务。

韩国开展军事公共外交的背景

  韩国政府将2010年确定为“公共外交元年”。外交通商部为韩国公共外交的主要政府部门,负责管理文化外交、官方开发援助、维和行动等公共外交相关业务。2011年9月外交通商部设立公共外交课,任命首任公共外交大使。2013年韩国正式全面启动公共外交。2017年12月,韩国外交部宣布了《2018年公共外交综合实施计划》,从政府层面大力推进公共外交。

  韩国军队通过参加国际维和活动,融入世界的步伐越来越快,步子越来越大,为韩国公共外交政策提供了有效的支持。在亚洲国家中其海外军事行动的种类和规模仅次于日本,位居第二。韩国积极参与国际维和活动,开展军事公共外交,除希望塑造良好的国家形象外,还有其根据自身实力和周边政治、经济格局变化而积极调整外交战略的因素。

积极宣扬宗教思想的“报恩”意识

  韩国是一个多种宗教文化并存的国家。在儒家、佛教、道教、基督教等文化中都可以寻找到感恩、报恩的源流。韩国政府多次表示,在朝鲜战争中,如果没有以美国为首的联合国军的帮助和保护,韩国也许就不复存在。如今韩国已经成为中等强国,因此需要为国际社会做出贡献,以回报联合国军之恩。李明博曾指出,“韩国已经从国际社会的援助接受国转变为援助提供国,现在是韩国将同经济实力相称的东西回馈给国际社会的时候。韩国的海外维和行动和官方发展援助(ODA)是韩国回馈给国际社会的重要礼物。2013年,朴槿惠也向世人表示“韩国现在应该回报曾经帮助我们的国际社会”。韩国军方人士在谈及参与联合国维和行动、多国部队和平行动时,经常提到今天的韩国已经从“接受帮助的国家”转变为“提供帮助”的国家。

培养与中等强国身份相符的责任意识

  进入21世纪,韩国经济在世界经济中的地位不断上升,整体经济实力已经跻身中等强国之列。但无论在全球,还是在亚太地区,韩国的威信和影响力都明显低于中国和日本,其国际地位和影响力并没有得到国际社会的认可,令韩国政府和国民心有不甘。在此情形下,韩国政府认为韩国应当拥有与其经济实力和军事实力相适应的国际地位和影响。这不仅可以改善韩国国家形象,提升国际地位,也可以提高本国国民的自信心和对军队的理解。在此背景下,韩国开始积极参与国际维和行动和官方发展援助,希望通过积极参与全球治理进程来获得更多国际话语权,以此提升国家软实力,构建符合中等强国身份的国家形象。

追求利益最大化的经济意识

  1993—2008年,韩国开展军事公共外交的目的更多是为了巩固韩美同盟,拓宽国际交往,提高国际地位,挤压朝鲜外交空间,增强民族自豪感;2008年后,韩国军事公共外交更多带有“政治军事搭台、经济能源唱戏”的色彩。韩国资源贫乏,市场狭小,经济对外依赖性很强, 因此加强与其他国家的合作对于韩国经济发展十分重要。韩国参与国际维和行动的区域,大都集中在非洲、东南亚、中东等拥有丰富资源或市场潜力巨大的地区。韩国在中东的黎巴嫩、伊拉克以及非洲的西部撒哈拉、南苏丹进行的国际维和行动经济意图非常明显,毕竟中东和非洲地区石油资源丰富,是韩国进口石油的主要来源地。韩国参与这些国家的维和行动,不但可以从官方层面上强化安全合作,还可以有效推动民间的经济交流,积极推进资源外交。东盟是个拥有巨大增长潜力的生产基地,同时也是一个巨大的消费市场。东盟已经成为韩国第二大贸易与建筑工程订单地区,更是韩国的第三大投资地区。对于过度依赖中国的韩国经济来说,东盟可以成为一个很好的“缓冲地带”。

韩国军事公共外交特点

  从广义上讲,军事公共外交是由一国政府主导、以维护国家安全和推行军事战略为目的的公共外交活动。从狭义上讲,军事公共外交仅指国防部门和武装部队参与的公共外交事务。它是以军队为主体直接开展的非战争军事行动、军事外宣、提高军事透明度等活动。韩国军队用于和平目的的海外军事活动应该从1993年应联合国要求派遣工兵营参加索马里维和行动算起。根据统计,截至2016年,韩国已加入联合国安理会主导的16个维和行动中的8个,还积极参与美国、澳大利亚等主导的多国维和行动。韩国军队以参与国际维和行动形式为主的军事公共外交主要呈现以下三点特点。

高度重视“贡献外交”战略,积极促进军事公共外交发展

  韩国政府认为政府直接或间接与地方政府、军队、民间团体合作,通过文化、知识、政策等来取得外国国民的理解和信任非常重要。通过参与国际维和行动这个平台,可以充分展现韩国承担国际责任的能力,符合其中等强国外交战略的要求。朴槿惠在联合国参加维和峰会时称:“韩国的维和军队怀着珍爱和平的心愿在黎巴嫩等地一直从事着维护稳定的活动,以加强与地区社会的纽带关系。韩国的维和行动得到了国际社会的良好评价,并将会继续努力。”

  韩国国家元首在出访受援国时,都会去视察慰问韩国的维和部队。此类活动一方面从传统外交层面上凸现两国的友好关系;另一方面可以直接面对受援国民众和媒体,通过与维和官兵的互动展现人文关怀,同时将本国的兵营文化、官兵生活以及与当地民众关系通过媒体传播出去,丰富韩国军队的形象并获得对方国家的民心,进而加深了其对韩国的印象和认同感。

推行嵌入式军事公共外交,利用民生工程塑造“亲和”形象

  冷战后,除卢武铉总统为维护韩美同盟,派遣作战部队进入伊拉克外,韩国参与的国际维和行动大都属于非武装对抗形式。韩国军队在执行维和行动过程中不局限于维护当地的安全和稳定,更注重和当地民众一起建设和平。他们把维和任务向更宽广、更深层次拓展。通过开展架桥铺路、兴建学校等基础设施建设和医疗救援,改善当地民众的生活条件,切实解决当地居民和政府的现实困难,增进了当地政府、民众同韩国维和部队的友谊,不但彰显了韩国军队的军事存在,也减少了维和部队在执行维和行动过程中的阻力,提升了韩国军队形象,增强了韩国在该地区的影响力。

  在黎巴嫩,韩国维和部队被当地居民称颂为“上天赐的礼物”。南苏丹称韩国维和部队是“为南苏丹国民提供实际帮助的部队”。韩国军队通过努力赢得受援国民众的信赖,对塑造韩国国家形象、提升韩国国际地位起到非常显著的积极作用。

韩国军事公共外交的问题和不足

  目前韩国维和部队在受援国采取的许多行动都属于国家公共外交范畴,对于塑造韩国和韩国军队形象确实起到了积极作用,成效比较明显,但在定位、职责履行上还存在一些问题和不足,值得深思。

  首先是至今缺少明确定位,导致韩国军事公共外交效果流失。根据2016年韩国通过的《公共外交法》和《执行令》,韩国负责实施公共外交的主要职能部门是外交通商部等政府机关和民间团体,没有包括军队在内。2009年12月韩国颁布的《联合国维和行动参与法》使军队参与国际维和行动有了法律依据,但对于公共外交部分只字不提,导致无论是政府决策者,还是实践者——韩国军队,都缺乏从公共外交的角度来看待维和行动的意识。

  其次是韩国需要设置公共外交战略性控制塔台,避免出现群龙治水的混乱局面。在参与国际维和行动中,韩国主要由外交部和国防部负责顶层设计,主管参与维和行动相关政策的制定,韩军联合参谋本部负责维和部队人员的选定和派遣、军事行动计划的制订和实施等。外交部向国防部派遣国际合作官,但国防部仅向外交部派遣联络官,两部门间交流并未遵循对等原则,导致沟通不畅、影响工作效率。在参与阿富汗国际维和行动上,外交部派遣至阿富汗的韩国援建小组与负责安全保障任务的部队之间缺乏默契,各自为政,影响了海外派遣任务的执行。

  再者,缺乏语言和文化运用能力制约了韩国公共外交的发展。随着国际维和行动的范围日益扩大,受援国需求语种繁多,且受援国使用的语言大都是非通用语言,因此对军队人员的语言和文化运用能力提出了更高的要求。专业性公共外交人员缺乏、复合型外语人才短缺等问题,目前已经成为制约韩国发展公共外交的重要因素。

  此外,韩国军事公共外交中捞取经济利益意图明显。近年来,韩国军队参与任务的区域大都在资源丰富或经济增长潜力比较大的地区,始终没有涉足过联合国在萨尔瓦多、危地马拉等美洲国家的维和行动。由此可以看出韩国在派兵维和时,经济利益的指向性相当强。

  自1993年以来,韩国军队以参与国际维和行动模式为主展开的军事公共外交可以说是成功的。这些军事公共外交行为无疑为打造韩国军队的正面形象、增强国家软实力、提升国际地位、助力中等强国外交战略、塑造良好国家形象做出了重要贡献。



责任编辑/康巳鋆 顾心阳


作者:刘吉文,战略支援部队信息工程大学洛阳院区亚非语系副教授,朝鲜金日成综合大学访问学者。

来源:《公共外交季刊》2018年秋季号

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