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周志伟:拉美地区大变局及中拉关系展望
发布时间:2019年07月18日  来源:《参考消息》  作者:周志伟  阅读:270
当前,国际大变局体现在各个不同维度,而作为国际社会最重要的要素单元,地区格局的变化则是我们审视并思考这场大变局的重要分析样本,客观准确地把握地区变局及其发展趋势对于厘清国际变局逻辑和研判应对策略至关重要。拉美是现阶段国际大变局中的重要要素,在经历了近20年的“粉红浪潮”后,拉美重新处在政治生态、经济转型、外交调整的新局面,地区和地缘政治面临的不确定性因素明显增多。在这种局面下,自新世纪以来加速推进的中拉关系将会呈现怎样的后续走势?这不仅拉美地区各利益攸关方关注的问题,同时也已经成为当前中国各决策部门和智库研究的重要议题。

一、拉美政治“右转”趋势已定

  政治生态“右转”是现阶段拉美变局最直观的呈现,“左退右升”和新兴政治力量的崛起则是次轮政治环境调整的两个重要特征,在这种政治力量主、配之角深度洗牌过程中,拉美政治局势呈现出反复波动的普遍特征。尽管如此,与过去十几年左派集体主政的“粉红浪潮”相比,拉美政治“右转”已成为现实气候,仅存的少数左翼执政的国家在短时期内面临比较严峻的生存空间。与此同时,拉美政治生态的后续走势值得高度关注,考虑到当前拉美面临的经济、社会问题的解决难度,拉美政治“左右钟摆”的频率存在加快的可能性,也就是说,如此轮“右转”未获国家治理的明显改善,拉美地区有可能出现重新“左摆”的局面。

  自2015年底开始,拉美“粉红浪潮”开始逐渐褪色。当年11月,阿根廷右派候选人马克里赢得大选,12年左翼执政周期结束;同年12月,委内瑞拉反对党联盟赢得议会选举的多数,“府院之争”局面形成,朝野斗争逐步升级 ,进而逐步演变成为当前“一国两主”的僵局;2016年8月,连续执政近14年的巴西劳工党因罗塞夫总统被弹劾、前总统卢拉涉腐被捕入狱以及本党集体涉腐曝光,曾经作为拉美温和左派代表的劳工党的群众基础缩水严重,并最终在2018年10月大选中败阵,而极右翼势力代表博索纳罗的崛起使巴西成为拉美地区政治氛围最保守的国家。期间,库琴斯基在秘鲁的当选(后因辞职由副总统比斯卡拉接替总统)、智利前总统皮涅拉的“回归”、哥伦比亚右派联盟代表杜克的胜选都促使整个地区生态“向右转”。比较例外的是墨西哥2018年的选举,左翼的国家复兴运动党候选人洛佩斯赢得总统大选,打破了长期以来由革命制度党和国家行动党主导的政治格局,这也成为最近几年拉美地区为数甚少的左翼势升的国家。当然,拉美左翼最重要的代表国家古巴仍然延续着政治稳定、经济改革和活跃外交的好局面。总体来看,在经历了最近2-3年的选举周期后,曾经席卷整个拉美的左翼浪潮基本退却,在主要的拉美国家中,左翼执政的仅有墨西哥、古巴、委内瑞拉、尼加拉瓜、乌拉圭等少数国家,政治风向调整显而易见。另外,值得关注的是,经过此轮调整,拉美国家普遍存在传统主流政党政治空间受到新兴政党挤压的情况,这一点尤其体现在博索纳罗及其所在政党社会自由党(PSL)在巴西的崛起,这势必造成拉美国家内部政党力量进一步碎片化,不仅将提高政府的执政成本和难度,而且也埋下了政局波动的隐患。

  尽管“右转”气候已成现实,但是政治周期的不同步问题给地区关系、地区一体化进程造成很大干扰。尤其是针对委内瑞拉、尼加拉瓜两国政局,左、右翼主政国家之间的意识形态斗争不断升级。特别是拉美国家在委内瑞拉问题上选边站队,严重危及本地区团结,直接给拉美地区一体化造成极大的负面影响,地区一体化基本陷入停顿状态,部分地区组织甚至面临着生存困境。比如,南美洲国家联盟因两派国家分歧陷入名存实亡的尴尬,而拉丁美洲和加勒比共同体(简称“拉共体”)同样失去过去几年的活力,拉美借助拉共体对接全球的节奏也受到了较大的冲击。

二、拉美经济波动或将加剧

  事实上,拉美经济由盛转衰是当前该地区大变局的根源。不管是左翼执政的国家“往右转”,还是墨西哥的“往左转”,经济治理的失效或不成功是造成政治生态反转的最关键的原因所在。同理类推,下阶段拉美经济走势同样将决定右翼执政周期长短的关键因素。

  回顾新世纪初期,在全球大宗产品旺盛需求的带动下,拉美经济在“粉红浪潮”的上半阶段实现了快速增长,由于具备经济蛋糕做大的条件,追求公正的社会福利政策不断巩固并扩大了左翼政党的群众基础,从而促成了拉美左翼政党在较长时期内处于优势的局面。然而,随着全球金融危机的爆发、大宗产品价格断崖下跌,拉美经济自2010年开始明显减速,整个地区增长率从2010年的6.1%降至2015年的0.4%,2016年更是出现了负增长的局面,2017年和2018年,经济虽有复苏,但起色并不大,经济增长动力较为脆弱。从具体国家来看,2011-2016年,巴西GDP规模从历史峰值2.6万亿美元降至不足1.8万亿美元,5年期间,巴西经济萎缩了31%,尤其2015年和2016年,巴西经济更是出现了连续两年跌幅均超3%的糟糕局面;2014-2018年,委内瑞拉的经济规模4800亿美元迅速滑落至2000亿美元,缩水幅度更是超过了50%。根据联合国拉美经委会的报告,2018年拉美经济增长率约为1.2%,与2017年(1.3%)大致持平,回升的信号和趋势并不强劲,而在2014-2018年间,拉美经济年均增长率仅为0.5%,基本还是处在低速增长阶段,基本属于全球增长最弱的地区。

  从增长要素分析来看,尽管支撑最近两年拉美经济恢复主要源于国内消费,但是不可否认的是,随着经济增速的迅速放缓,就业市场每况愈下,在缺少经济的补血功能后,拉美国家的国内消费能力实际上也呈萎缩趋势。那么,在这种情况下,贸易和投资是拉美经济复兴需要亟待打通的渠道,这也进一步反映出,在当前拉美国家经济改革预期不乐观(国内政治力量博弈限制改革空间)的情况下,拉美经济局面的改善更多还需要仰仗外部市场环境以及国际资本流动性。但是,从全球经济宏观形势来看,利好要素并不多。其一,世界经济增长不及预期,全球市场需求的低迷抑制拉美贸易的活力;其二,美国保护主义政策以及美元加息预期仍将通过贸易、投资等渠道影响拉美经济表现;其三,大宗产品价格或将出现阶段性回落,这将给大多数以初级产品出口为主的拉美经济体带来一定的冲击。根据联合国拉美经委会的分析,2019年全球经济的不确定性不降反升,世界经济依然面临增长动力减弱的困境,而国际金融市场的波动也将影响下阶段拉美经济的走势。鉴于此,从内外环境来看,尚不具备支持拉美经济增长的充足条件,而在这种局面下,拉美经济很有可能呈现出较大波动性。

三、美拉关系的“排他性”增强

  拉美政治生态的“右转”非常符合美国在西半球的战略利益诉求,尤其考虑到美拉关系在过去近二十年“粉红浪潮”期间的逐步疏远,美国当前面临加固在拉美的存在及影响力的窗口期。从拉美国家近期的外交动向来看,也确定释放出了强化与美国合作的政策信号,因此,美国将采取怎样的政策回应非常值得关注。

  随着拉美地区意识形态极化、中美关系竞争的常态化以及中拉关系的快速推进,现阶段的美拉关系体现出越趋明显的“排他性”。其一,打压拉美左翼政府是当前美国与拉美多国互动的核心议题,矛头尤其指向委内瑞拉和尼加拉瓜两国;其二,排斥域外力量是美国对拉政策的重要关注,尤其是对中拉关系的诋毁几乎贯穿2018年整个年度,这也释放出一个明显的信号,自冷战结束以来,域外力量(主要是中国)重新成为美国对拉美政策的重要考量因素,进而引发了外界对美国“门罗主义”回归的猜想。在这种变局中,美国与拉美部分国家的互动频繁,而拉美政治生态的调整或将改变自新世纪以来美拉关系总体平淡的局面。

  首先,打压左翼政府是美国对拉美政策的优先任务。随着拉美左翼力量的整体衰退,美国对左翼主政国家的打压力度明显加大,美国国家安全事务助理博尔顿甚至将委内瑞拉、尼加拉瓜、古巴贴上“暴政三国”的标签,扬言将对上述三国实施新的严厉制裁。从具体做法来看,一方面强化本国对拉美主要左翼国家的制裁,另一方面则联合其他拉美国家采取集体施压的方式。针对委内瑞拉,美国特朗普政府加大了对马杜罗政府制裁的力度,甚至扬言要军事干预委内瑞拉。与此同时,美国对古巴的政策依然收紧,抨击古巴向委内瑞拉政府提供援助的做法。针对尼加拉瓜的政治局势,奥尔特加当局和美国相互指责对方是暴力冲突的主使,美国财政部宣布对尼加拉瓜第一夫人及副总统罗萨里奥·穆里洛实施制裁。

  其次,拉拢右翼政府是执行美国对拉美政策的“突破口”。美国利用拉美政治“右转”的局面,拉拢右翼政府努力排挤域外国家。2018年,美国政要访问拉美的频率有所提高,出访目的除与到访国家协调地区事务立场以外,强化双边关系和协同抵制中国、俄罗斯也是其中的重要内容。2月初,时任美国国务卿蒂勒森出访墨西哥、阿根廷、秘鲁、哥伦比亚和牙买加拉美五国,蒂勒森此访拉美释放出很多信号,尤其是他在出访前参加德克萨斯州大学奥斯丁分校的演讲中,将中国、俄罗斯在拉美的存在定位为“新帝国主义列强”,呼吁拉美国家重新审视和再评估中拉关系。蒂勒森的讲话明显突破了美拉关系的双边层面,将中俄作为未来美拉关系的重要参考变量。4月,美国副总统彭斯出访秘鲁,参加美洲国家首脑峰会,6月,彭斯再访巴西、厄瓜多尔、危地马拉,主要协调委内瑞拉危机和中美洲移民等事务;8月,时任美国国防部长马蒂斯访问巴西、阿根廷、智利和哥伦比亚,再次诋毁中拉关系为“债务陷阱”,并称美国是南美国家在安全方面的“首选合作伙伴”;9月,美国召回驻巴拿马、多米尼加和萨尔瓦多三国大使,了解这些国家近期与台湾断交的决定;10月,美国国务卿蓬佩奥在华盛顿会见中美洲国家领导人时警告称,和中国发展商业关系时“要考虑到和美国的长期利益”,在随后访问巴拿马、墨西哥期间,蓬佩奥再次指责中国在拉美从事“掠夺性经济活动”,告诫拉美国家别跟中国做生意。当前的美拉关系面临尴尬局面在于:第一,移民、跨国犯罪等问题一直未得到妥善解决,尤其是特朗普政府非人道的移民隔离措施激起了拉美国家的公愤;第二,特朗普政府的贸易保护主义政策与拉美国家的经济诉求存在巨大反差,即便在拉美政治整体右转的局面下,拉美右翼政府“强化与美国合作”的政治意愿难以获得预期中的经济收益。正因为如此,将中国置于抨击对象的做法,一方面反映出了中美两国在地区和全球层面日益显现的结构性矛盾和竞争关系,另一方面则折射出了美拉关系活力欠缺的事实,相反,中拉经贸合作的活力以及中国政策工具的多样性使得美国在拉美(尤其在南美洲)的经济影响力受到严重挤压。然而,美国对中国的妖魔化宣传并未取得太大效果,拉美国家在中美两个大国之间总体持务实立场。

四、拉美地区变局下的中拉关系

  从上文论及的拉美三大变局来看,政治生态“右转”与美拉关系的接近都可能会给中拉关系带来一定的抑制,但是,拉美经济面临的困局则将形成对下阶段中拉关系的“强支撑”。特别是,在当前世界经济环境高度不确定且保护主义上升的环境下,中国的角色对拉美地区来说具有很强的不可替代性,加之“实现经济增长”是拉美国家的优先议程,因此,即便是在拉美地区整体“右转”且美拉关系存在提升可能的局面下,中拉关系依然具有较好的预期。

  首先,强劲回升的中拉贸易是拉美外贸的“稳定器”。根据中国海关统计,2018年,中拉贸易额约为3074亿美元,同比实现18.9%的增长。中拉双边贸易超过了2014年的历史峰值,首次突破3000亿美元大关,这也反映出中拉贸易基本走出了前几年的低位徘徊阶段。其中,中国对拉美出口额约为1488亿美元,同比增幅约为13.7%;中国从拉美进口额约为1586亿美元,同比增幅约为24.1%。尽管中国在对拉贸易中存在98亿美元逆差,总体而言,中拉贸易总体上较为平衡。从国别来看,巴西维持中国在拉美的第一大贸易伙伴地位,中巴双边贸易额在2018年达到1111.8亿美元,巴西也成为首个与中国贸易规模超过千亿美元的拉美国家。墨西哥、智利、秘鲁、哥伦比亚和阿根廷依次为中国在拉美的第2-6大贸易伙伴。

  其次,中国投资的快速进入对拉美经济起到了“雪中送炭”的救济。根据《2017年度中国对外直接投资统计公报》,2017年流向拉丁美洲地区的投资140.8 亿美元,同比下降48.3%,占当年对外直接投资流量的8.9%。另外,中国在拉丁美洲的投资存量3868.9 亿美元,占中国对外投资总存量的21.4%。可以说,在全球资本流动性长期萎缩的局面下,中国投资的逆势递增对于拉美多数国家的经济改革(尤其是私有化计划)绝对算是求之不得的机遇。正是基于经济利益考虑,拉美右翼政府在外交调整的过程中,在对华态度上普遍还是体现出较强的务实和灵活。对于务实的拉美国家而言,经济“红利”的获取性将成为对外政策的重要考量,尤其是在当前,中、美两国在对外合作方面体现出截然相反的特征,正因为如此,中国的开放和合作立场以及引领全球化的决心得到了拉美绝大多数国家的高度认可,尤其希望能够利用好中国提供的“一带一路”这个全球公共产品,实现本国、本地区的互联互通,解决制约经济增长的基础设施和投资等缺口。

  2018年,拉美国家对中国的“一带一路”倡议有了更深入的认知,“中国机遇”成为拉美多数国家积极参与“一带一路”的诉求体现。在1月举行的中拉论坛第二届部长级会议上,发布了《关于“一带一路”倡议的特别声明》,声明尤其强调“该倡议可以成为深化中国与拉美和加勒比国家经济、贸易、投资、文化、旅游等领域合作的重要途径”。在此基础上,中拉双方共同制定《中国与拉共体成员国优先领域合作共同行动计划(2019-2021)》。除此之外,“一带一路”倡议在中国与拉美国家的双边层面也得到了全面的推进。继2017年11月巴拿马成为首个与中国签署“一带一路”建设的谅解备忘录以来,中国已经与15个拉美国家签署了“一带一路”的合作备忘录或框架协议,部分尚未签署正式协议的拉美国家也体现出强烈的主动对接意愿,战略猜疑的成分有所淡化,通过务实合作分享中国改革开放政策所带来的经济“红利”成为拉美对华合作的主流诉求。客观地讲,与当前美国政策导向来看,中国对全球化的开放度、中拉经贸合作的活跃度、中国对拉美经贸政策的多样化等方面都体现出一定的优势。在这种局面下,中美两国对拉美经济的拉动效力差异、政策选项的多寡很有可能就会转化为拉美国家开展国际合作时的优先考量。由此来看,中拉关系在拉美地区局势大变局中依然具有不错的发展预期。



责任编辑/康巳鋆 顾心阳



作者:周志伟,察哈尔学会研究员、中国社会科学院拉美研究所国际关系研究室副主任、研究员,中国社会科学院巴西研究中心执行主任
来源:《参考消息》,2019-06-11

原文链接:http://ihl.cankaoxiaoxi.com/2019/0611/2382529.shtml

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