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愚君看天下 | 俄罗斯宪法改革永远在路上
发布时间:2020年05月15日  来源:观察者网  作者:于洪君  阅读:232
1991年苏联发生的“8·19事件”,非但没有挽救这个在改革中遭受重创的超级大国,反而加速了它的崩溃和瓦解。当年12月戈尔巴乔夫总统宣布辞职,最高苏维埃确认苏联解散,俄罗斯联邦开启独自建国新时代。然而,此时的俄联邦仍在沿用原苏联时期的旧宪法,国家最高权力仍是人民代表大会和最高苏维埃。虽然旧宪法已经多次修改,最高权力机关也已“民主化”,但整个宪法制度千疮百孔,国家权力架构矛盾重重,惊心动魄的宪法危机,由此拉开序幕。


三巨头严重失和,权力对抗发展到极致


新俄罗斯的宪法危机,首先表现为总统叶利钦和副总统鲁茨科伊之争。叶原是苏共中央政治局候补委员、苏共莫斯科市委第一书记,后来退出苏共,成为激进民主派的精神领袖。1991年6月在民主选举中当选俄联邦总统。鲁是原苏军阿富汗战争英雄。作为叶利钦“搭挡”同时参选,成为俄联邦副总统。“8·19事件”后,曾经是叶利钦亲密盟友的鲁茨科伊,开始猛烈批评叶利钦独断专行的施政方式与内外政策,认为苏联解体后俄罗斯仍然灾难深重,这是戈尔巴乔夫和叶利钦的“共同过错”。“8·19事件”后俄罗斯“既没有权威也没有民主”,“从官员到公民人人随心所欲恣意妄为”,叶利钦应当“负责”。


鲁茨科伊还特别反对叶利钦的经济改革计划即“休克疗法”,反对按民族地区瓜分原苏联武装力量,主张实行为期一年的经济紧急状态,建立由国家议会即人代会控制的强有力的行政权力机构。对此,叶利钦十分恼火。1991年12月,他下令剥夺了鲁所拥有的大部分权力。鲁氏认为自己成了“裸体之王”,进一步加剧对叶本人及其内外政策的批评。


俄罗斯的宪法危机,当时还表现为总统叶利钦与议长哈斯布拉托夫的冲突。哈氏为车臣人,学者出身,苏联后期成了民主派的重要人物。因帮助叶利钦成功当选总统,被叶利钦提名当上议长。“8·19事件”后,他即与叶利钦也产生了矛盾和分歧。他反对叶利钦兼任政府总理,坚称总统“无权领导政府”。他与鲁茨科伊一样,明确反对叶利钦及其政府的价格自由化政策和对企业实行的高税收政策,指责当时的农业改革是“荒谬绝伦之举”。1992年2月,哈明确宣布,4月份召开的人代会要讨论撤销叶利钦的特殊权力问题。叶哈这对昔日政治盟友,此时变成了彻头彻尾的政治对手。


由于国家“三巨头”的矛盾不断升级,社会上各种反对派对叶利钦及其政府的不满日渐激化。在这种情况下,议会内部的共产党人和民族主义爱国力量,加强协调与配合,对叶利钦及其政府构成了强大压力。这时,俄罗斯的宪法危机,越来越鲜明地表现为行政权力与立法权力的对立,佐尔金领导的俄联邦宪法法院的立场,因此便显得格外重要。当时,人民代表经常就叶利钦的总统令是否合宪请求裁决,宪法法院的裁决并不总是有利于叶利钦。面对这种局面,愤愤不平又无可奈何的叶利钦不得不多次撤销其命令。总统府与宪法法院的隔阂,也在不断加深。


第六次人代会:势均力敌的初次较量


1992年4月召开的俄联邦第六次人代会,是以叶利钦为首的行政权力系统与哈斯布拉托领导的立法权力机关展开的第一场正面交锋。大会第一天,反对派议员(即人民代表)就推翻了叶利钦与议会领导层商定的一项工作方案,即由政府副总理盖达尔而不是叶利钦本人出面,做关于经济改革的报告。叶利钦本想通过这种方式,躲避议员的质询和指责,但未能如愿。


此后,在表决是否将信任政府问题纳入大会日程时,反对派以微差受挫。叶利钦及其支持者逃过一劫,深受鼓舞,顺势提议将不信任议长、实施总统直接治理两大问题纳入大会日程。结果遭到否决。此轮交锋,双方互有得失,但力量对比关系的持续变化,总体上对叶非常不利。因为有500多名议员新建了“俄罗斯统一”议员团,从而形成了阵营强大的统一反对派。


由于叶利钦及其支持者积极争取,此次人代会后来通过了叶利钦政府提出的经济改革决议,但要求叶对改革的战术和方法进行根本性修改,并在三个月内向议会提出总理人选,也就是要求叶必须辞去总理职务。届时,叶在“8·19事件”后获得的补充权力绝大部分将被收回。叶利钦及其支持者对此极为不满。盖达尔率政府成员当即离会,同时发出政府成员集体辞职的威胁。为了缓和局势,最高苏维埃召开了一次秘密会议,决定向政府妥协,提出并推动大会了通过支持经济改革的宣言书。尽管哈斯布拉托夫宣布,该宣言不具有法律效力,不能取消大会已通过的关于经济改革的决议,但俄罗斯社会普遍认为,叶利钦在这一轮较量中占了上风。


当时,制定一部什么样的宪法,是叶利钦及其支持者与哈斯布拉托夫等反对派斗争的焦点。在这次人代会上,叶方和哈方分别提出了宪法草案。根据叶方草案,俄联邦总统任期六年,领导执行权力系统并亲自主持工作,也就是总统兼任总理。政府部长和国务秘书由总统提名,议会须在10日内予以讨论,并且只能以超越2/3的多数票解除部长和国务秘书职务。议会选举日期由总统决定。


哈方草案规定,俄联邦总统任期五年,不能连任两届以上,不能兼任政府首脑。不经议会同意,总统不能任命政府首脑和其他政府官员,议会有权解除总统和副总统职务,但总统不能解散议会或停止议会活动。国家内外政策和国防政策的基本方针,须由议会决定。宣布、延长和取消紧急状态以及宣布总动员或部分动员,权力属于议长。


显而易见,两个宪法草案的根本区别在于,叶氏试图建立总统制共和国,哈氏想要建立议会制共和国。大会经激烈争论,最后通过了哈方提出的宪法草案。叶利钦及其支持者在这个问题上遭遇“完败”!


第七次人代会:脆弱的妥协和平衡


俄罗斯各大权力系统的对抗,特别是总统、副总统、议长、宪法法院院长之间的冲突,当时成了俄罗斯政治生活的主旋律。1992年夏季,叶利钦不顾反对派强烈批评,任命激进改革派盖达尔为政府代总理。他还多次表示,建立新政治结构问题已提上日程,应以全民公决方式通过新宪法。哈斯布拉托夫等人继续抨击叶利钦,指责叶的政策“不是走向市场,而是走向军事共产主义”。


1992年12月1日,在坚决主张建立强有力议会体制的哈斯布拉托夫主持下,俄联邦一千多名议员在克里姆林宫举行第七次人代会,目的是要解决经济改革政策、修改补充宪法、决定政府总理等重大问题。在大会发言中,叶利钦暗指议会为反改革势力,指责议会“试图取代其他权力机构”“缺乏对政府的正确理解和建设性合作”。哈斯布拉托夫则指斥政府不服从议会监督,不遵守国家法律,“选择了新殖民主义和自由模式的市场经济”。鲁茨科伊批评政府没有深入分析经济形势和国家潜力,通过“休克疗法”冲向市场。佐尔金则断言,俄联邦的统一已面临极大威胁,如果俄罗斯继续解体,那就不得不“追究负责人的宪法责任问题”。


政治立场与行为方式五花八门的各派议员,对上述四巨头的发言反应各异,褒贬不一。在激烈辩论和争吵中,两派议员相互辱骂,最后竟大打出手,拳脚相加。为避免争斗升级,确保盖达尔出任总理,叶利钦后来调整策略,同意任命国防、安全、内务、外交四个部长职务时征求最高苏维埃同意。尽管如此,表决总理人选时,叶利钦极力提名的盖达尔连简单多数票都未能获得。 


叶利钦一直将盖达尔视为“沿着改革道路推进俄罗斯的保证”。推举盖达尔担任总理的意图受挫后,他勃然大怒,指责最高苏维埃及其领导人为“保守派和反动派的支柱”“独揽大权的统治者”,同时要求在1993年1月举行全民公决,让公民自己选择:由谁领导国家摆脱经济和政治危机,由谁领导俄罗斯联邦的复兴?是现届代表大会和最高苏维埃还是俄罗斯总统?


叶利钦讲话后,率领100多名支持者退出会场。哈斯布拉托夫怒不可遏,当场要求辞职并随即退席。几名大会主席团成员亦拂袖而去。半小时后,哈氏回到会场继续参会。叶利钦却带人去了莫斯科汽车厂,向民众宣告,对抗中的两条路线“再也不能和平共处”。盖达尔等政府成员纷纷表态支持叶利钦。但哈斯布拉托夫、佐尔金、鲁茨科伊等人都坚决反对全民公决。人代会以压倒多数通过告人民书,指责总统呼吁书“企图破坏执行权力机关和立法权力的宪法平衡”,旨在“破坏国家政治和社会经济局势的稳定”。大会通过议案,禁止就立法、行政、司法机构的信任问题举行全民公决。


12月11日,迫于社会各界,包括地方政权的压力,叶利钦与哈斯布拉托夫决定接受宪法法院院长佐尔金的调停止,谈判解决争端。为了达成妥协,叶利钦在谈判前撤销了人称“灰衣大请教”,他本人特别倚重但反对派切齿痛恨的布尔布利斯的总统顾问组组长职务。经过近五个小时的艰苦谈判,双方最后达成协议:彼此收回前一天发出的对抗性文告;总统提出若干总理人选供议会选择;人代会停止执行刚刚通过的限制总统权限的宪法修正案,总统取消关于就信任总统或是议会进行全民公决的要求。


鉴于双方已达成协议,人代会通过了关于稳定俄罗斯宪法制度的决定,即最高苏维埃不得审议旨在打破立法、行政、司法三大权力机关平衡的修正案;叶利钦此前获得的所有特别权力继续有效;1993年4月举行全民公决。

当年12月14日,叶利钦总统向俄联邦人代会提出六位总理人选。时年54岁的切尔诺梅尔金最后获得通过。此人原苏联时期即已从事经济领导工作,从政经验较为丰富。从此成为俄联邦总理。两大权力机构暂时握手言和,使危机得到暂时缓解。


“二一八”妥协倡议:“聋子”的对话


俄联邦第七次人代会落幕,并不意味着执行权力机关与的立法机构的对抗已鸣金收兵,更不意味着俄罗斯宪法危机已经解除。1993年2月5日,哈斯布拉托夫议长向正在莫斯科访问的瑞典首相表示,“叶利钦没有成功地履行总统职责”,他反对全民公决。次日,总统新闻秘书发表声明,大骂哈氏“口是心非”“厚颜无耻”“缺乏自我约束力”,指责他带有“制造卑劣的政治阴谋的危险嗜好”。哈氏新闻秘书也不示弱,反唇相讥,抨击他把国家元首看成“自己的私产”“忘记他是人民选出的,他的意志应当反映全体俄罗斯人的意志”。总统和议长又开撕了!


2月9日,俄罗斯宪法委员会开会讨论全民公决的准备工作。身为该委员会主席的叶利钦,在会上力陈全民公决的绝对必要性。但他同时也表示,如果权力分支机构或宪法委员会能够找到解决问题的办法,他可以放弃全民公决的主张。然而,俄罗斯的事情总是让人看不懂。2月15日,多次表示反对全民公决的哈斯布拉托夫,突然提出关于全民公决的五点建议:一、您是否信任俄罗斯联邦总统? 二、您是否信任人民代表大会? 三、您是否信任俄罗斯联邦最高苏维埃? 四、您是否信任俄罗斯联邦政府? 五、您是否同意不迟于1994年春同时举行总统和俄联邦代表选举?  


哈斯布拉托夫转守为攻,目的是要把叶利钦力主的全民公决,变为不利于叶氏的全民信任投票。对此,叶利钦也不糊涂。经过一番明争暗斗,12月16日,两人在克里姆林宫又举行了一次秘密会晤,并且达成如下协议:双方代表共同组成宪法协定起草小组,10个月内完成两大权力机关的权力划分问题。


然而两天后,当叶利钦发表讲话,指责议会“是政治形势紧张的根源”,坚持必须举行全民公决,同时主张议会和总统缩短任期,分别于1994、1995年提前选举。对于叶利钦的新倡议,哈斯布拉托夫将其讥讽为“游戏”。他表示,俄罗斯“不需要任何全民公决和选举”,因为它们只能起到固化分裂和破坏稳定的作用。叶利钦的支持们坚持要求解除议长职务,议会反对派则准备削减总统权力。


1993年3月10日,俄联邦第八次非常人代会又一次拉开帷幕,双方摆出决战架式。经过激烈辩论,大会通过了《关于实施俄罗斯宪法改革措施》的决议草案。该草案的通过,不仅意味着取消叶利钦所主张的全民公决,而且意味着他将失去手中的特殊权力。叶利钦及其支持者对此无法接受,又一次愤然退会。大会最后一天,叶利钦不甘罢休,提出4月25日就宪法主要条款举行全民公决、重新界定人代会权力两项新议案,遭到大会否决。


“三二0”文告:朝野上下全面摊牌


俄联邦第八次人代会后,叶利钦开始调整策略,准备全面反击。3月20日,他利用哈斯布拉托夫、佐尔金正在国外访问之机,宣布将在俄罗斯实行总统特别治理。在激烈指责第八次人代会、指责最高苏维埃和议长的同时,他还宣布,4月25日将就是否信任总统副总统、是否支持总统提出的新宪法草案和联邦选举法草案进行投票。总统特别治理期间,任何旨在取消和中止总统令的决定都不具有法律效力。


叶利钦上述讲话时称“三二0”文告,当即遭到副总统以信议会、宪法法院、总检察长等各方一致反对。他们指责叶利钦“企图建立极权政权”“侵犯合法选出的机关”,说他可能带来“鲜血、眼泪和人间苦难”。3月23日,宪法法院裁定叶利钦关于特别治理、全民公决的命令不符合宪法和联邦公决法,也不符合划分联邦权力机关和主权共和国权力机关管辖范围与权限的条约。根据这份裁决,最高苏维埃决定3月26日召开第九次非常人代会。莫斯科街头又现示威游行。


3月24日,叶利钦正式发表《关于在克服权力危机前权力机关活动的命令》。令人意外的是,这份命令没有提到“特别治理”,抨击议会的言词也被删除。全民公决改成只对总统进行信任投票。但这些变动属策略调整,叶氏撇开议会实行直接治理的想法没有改变。当天下午,经切尔诺梅尔金总理提议,叶利钦、哈斯布拉托夫、佐尔金和他本人举行四巨头会议,试图缓解危机,但各方坚持已见,会议不欢而散。


3月26日,俄联邦召开第九次非常人代会,讨论稳定宪法制度的紧急措施。叶利钦依然强调,解决危机的根本是通过新宪法,坚持必须举行全民公决。不过,这一次他承认经济改革犯了错误,承认有些事情违反宪法,但强调各方都有责任,不能归咎总统一人。大会最后同意4月25日就是否信任叶利钦总统、是否支持1992年以来的社会经济改革方针、是否认为有必要1993年提前选举总统、是否认为有必要1993年提前选举人民代表举行全民公决。


大会期间,反对派曾经提出弹劾叶利钦议案,但未能获得2/3的必要多数。但3月28日,哈斯布拉托夫突然宣布,总统、议长和各地方领导人已经达成妥协,并且准备了一份供议员讨论的决议草案。此举引起许多代表的愤怒,认为自己受到了愚弄和欺骗。一些议员提议同时解除叶利钦和哈斯布拉托夫的动议,但未获通过。


就在这一天,叶利钦带领支持者两次上街游行,表示决不向议会妥协,一位反对派议员在街上遭到殴打。议会因此专门通过一项谴责3•28集会和叶利钦行为的决议。此时,反对派未能达到罢免叶利钦的目的,但大大削弱了他的政治地位。叶利钦的“特别权力”所剩无几。


全民公决:什么问题都没有解决


叶利钦对全民公决抱有极大期望,但对议会将是否支持政府经济改革政策作为公决题目很不满意,对公决题目只有得到1/2选民支持而不是半数投票人支持才算通过的决定,尤为反感。如果这样投票,叶利钦根本就没有可能获胜。


为解决这个问题,叶利钦曾准备抛开人代会决议,另搞一个全国性民意测验作为替代方案。后来,叶利钦放弃了这个念头,决定毕其功于一役,全力备战人代会所规定的全民公决。为此,他成立了由政府高官组成的委员会专门负责此事,他的支持者们成立了旨在联合各种“民主”力量的社会委员会。叶利钦本人还制定了一部旅行全国的日程表,安排了他与各政党、运动的代表进行磋商会见的具体计划。


除此之外,叶利钦公布了保障和改善民生的新措施,诸如将最低工资由2000卢布提高到4250卢布,将大学生助学金提高到同一水平并加地区系数,将研究生助学金提高到上述水平的1.5倍外加地区系数,等等。叶利钦还承诺,他将在1994年稳定价格,使消费品生产恢复到1985年水平,并且放弃“休克疗法”。叶之所以这样做,正如他的一位助手所说:议会与总统的争执,“最终将取决于谁向人民许诺便宜的香肠和便宜的伏特加”。


叶利钦的反对派也不敢怠慢。虽然他们都认为全民公决“解决不了任何问题”,解决危机的出路在于重新选举总统和议会,但还是大张旗鼓地开展了“拉票”活动,要求选民对总统及其政策投反对票。不过,他们的活动规模和影响,与叶利钦及其支持者的活动根本无法比拟。


4月21日,即全民公决前4天,俄联邦宪法法院突然宣布,第九次人代会关于全民公决前两个问题计票方式的规定违宪。这一裁定对叶利钦也极为有利。这意味着,叶利钦只要获得投票人简单多数的支持,即为通过!22-23日,叶利钦发表谈话透露,全民公决结束后,他将采取一系列“不包括冲锋枪在内”的强硬措施,同时还公布了由他主持制订的新宪法草案。根据这个草案,俄联邦将成为总统制共和国,联邦委员会(上院)和国家杜马(下院)共同组成的小型议会,将取代人民代表大会和最高苏维埃。


4月25日,全民公决如期举行。参加投票的选民数量超过预估,约占选民总数64%。叶利钦的支持票近58%,其经济改革政策支持票为53%。公决中的后两项内容没有得到足够支持。面对这一结果,哈斯布拉托夫、佐尔金等人强调,反对就公决结果做出随心所欲的解释。哈氏甚至断言,叶利钦并没有获得社会大多数支持。佐氏也表示,任何人都要不能超越宪法轨道。


但叶利钦认为,他已经获得人民的道义支持。因此,公决之后,他接二连三地采取强硬措施,对反对派发动全面反击。其中最重要的是:将他主持制订的新宪法草案提交各联邦主体进行讨论;宣布即将召开宪法会议,讨论通过新宪法;宣布将成立联邦委员会,以替代人代会和最高苏维埃;重新发布限制共产党活动的命令,对共产主义复兴运动采取严控政策;解除副总统鲁茨科伊的全部权力,使其成为地地道道的“死魂灵”;免除那些反对总统特别治理、或被称作保守派的高官职务;对组织街头抗议活动的头面人物,包括议员,实行法律制裁。


叶利钦及其支持者为通过新宪法而火力全开时,议会方面采取了对应行动。哈斯布拉托夫公布了由他主持起草的新宪法草案,宪法委员会对此进行了讨论。一些地方苏维埃领导人表示,他们反对剥夺最高苏维埃职权。莫斯科的街头抗议再次活跃起来。早就宣布最高苏维埃可能另找城市办公的哈斯布拉托夫,有意建立平行政权与叶利钦周旋到底。


这一年5月1日,即1993年五一节,莫斯科发生大规模反叶游行,导致流血冲突。据说冲突中数万人受伤,1名警察死亡。由于事情严重,俄联邦最高检察院、议会和总统分别成立了调查委员会。但调查尚未开始,总统和议会即已相互指责对方为罪魁祸首,最后不了了之。


后来的事态发展充分说明,俄罗斯1993年的“4·25”公决的确什么问题都没有解决。公决不但没有找到新旧制度平稳过渡的民主之路,化解异常深重的宪法危机和由此产生的政治危机、经济危机和社会危机,反而加剧了社会分裂和对抗。跌跌撞撞的俄罗斯,最终迎来了刀光剑影、血雨腥风的历史性大决斗!




责任编辑/郎亚娇 徐坤阳




作者:于洪君,察哈尔学会首席研究员、中国前驻乌兹别克斯坦大使

来源:观察者网,2020-04-23

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