多边机制的由来演进与当代中国的多边外交（连载一）

摘要：多边机制是人类社会发展到一定历史阶段的必然产物，也是近现代以来国际社会普遍认可和广泛采用的外交方式与沟通平台。世界上的事情应该由各国人民商量着办，人类的前途命运应该由各国人民共同掌握，国际社会面临的共同挑战及全球治理问题，应按照各方商定的规范和规则来处理。这是多边外交及相关机制得以形成并可持续的核心要义，也是当代中国倡行真正多边主义、广泛参与并积极创建新型多边机制的基本依循。

人类社会是由分散在不同区域、拥有不同起源、具有不同文明背景、处于不同发展阶段的不同群体共同组成的矛盾统一体。从离群索居、各自为生、相互掠夺，到谋求对话、协商合作、彼此借助，再到寻求和平、共谋发展、走向命运与共，人类社会经历了从被迫屈从于弱肉强食的丛林法则，到广泛参与全球治理的漫长历程。在这个极为曲折同时也异常复杂的历史进程中，由多边协定和条约，特别是多边组织与机构共同构成的国际多边体系和国际关系准则，具有不可低估的历史意义和时代价值。总的看来，“数百年来列强通过战争、殖民、划分势力范围等方式争夺利益和霸权逐步向各国以制度规则协调关系和利益的方式演进。现在，世界上的事情越来越需要各国共同商量着办，建立国际机制、遵守国际规则、追求国际正义成为多数国家的共识。”

一　从威斯特伐利亚体系到维也纳体系：国际体系的初创、成就与问题

欧洲自古就是多民族聚居的地区，也是人类文明的重要发祥地之一。由于利益多元、文化多样、诉求多维，欧洲同时也是冲突不断、战乱频发的地区。持续不断的兵灾与战祸，一方面给欧洲各民族带来了难以言表的巨大破坏和牺牲，埋下了根深蒂固的仇恨种子；另一方面也催生了通过多边协调与合作，建立均衡稳定的国家间关系和地区安全秩序的新理念和新外交策略。1648 年欧洲“三十年战争”结束后，遭受生灵涂炭的参战各方痛定思痛，为实现欧洲持久和平而召开了威斯特伐利亚和会并签订和约。此次会议开启了以国际会议方式解决国家间利益争端、结束军事对峙的先河。与会各方通过三个相互联系的条约，即西班牙与联合行省（尼德兰）签订的《明斯特条约》、神圣罗马帝国与法国签订的《明斯特条约》，以及神圣罗马帝国与瑞典等国签订的《奥斯纳布吕克条约》，调整了部分国家之间的边界，确认了国家主权的独立性、统一性及不可分割性，强化了国家间条约的合法性、神圣性和不可违逆性，甚至还规定了对违约国家实行集体制裁的基本原则。这些原则为后来国际法的形成和发展奠定了重要基础。

国际社会对威斯特伐利亚体系的历史作用及其影响，评价很高。习近平主席曾经指出：“从三百六十多年前《威斯特伐利亚和约》确立的平等和主权原则，到一百五十多年前日内瓦公约确立的国际人道主义精神；从七十多年前联合国宪章明确的四大宗旨和七项原则，到六十多年前万隆会议倡导的和平共处五项原则，国际关系演变积累了一系列公认的原则。这些原则应该成为构建人类命运共同体的基本遵循。”

威斯特伐利亚和约签署之后，欧洲地区形成了前所未有的新型国家关系体系，史称“威斯特伐利亚体系”。该体系的主要特点是，相互承认主权和疆界的民族国家成为国际关系的主体；邦交形式和国际会议成为彼此互动的基本方式。该体系在一定时间内，为欧洲各国推进经济发展与社会变革、开展相互协调与合作提供了有利条件。欧洲因此进入了相对稳定的百年和平发展期。

但是，由于各国力量对比持续改变，地缘政治与安全格局反复重组，欧洲并没有实现全面而持久的和平与稳定。到18世纪末，瑞典、荷兰、西班牙、葡萄牙已不再是欧洲大国，波兰甚至不复存在。英国、法国、俄国、奥地利和普鲁士成为最有实力和影响力的大国和强国。以准备并直接参与战争为目的而形成的军事集团，譬如对抗西班牙的英荷法奥四国同盟、对抗法国的七次反法同盟等等，频频出现。不成熟的多边机制与非理性的集团政治扭曲结合，聚散无序。威斯特伐利亚体系调整大国关系与欧洲秩序的制衡作用，随着时间的推移而日渐式微。

19世纪初法国拿破仑帝国崩溃，以英俄奥普为首的战胜国通过新的多边外交平台，即维也纳会议，在欧洲大陆建立了新的国际关系体系。该体系的核心目标是通过领土重划实现大国均势和大国协调，因而被称为“均势体系”。这个体系完全替代了威斯特伐利亚体系，成为新的多边机制，主要成果表现为1815年签署的《维也纳会议最后议定书》。会议期间所签署的其他条约、专约、宣言、规章及文件，诸如1814年和1815年签署的《巴黎和约》《巴黎条约》，以及关于承认和保证瑞士永久中立及其领土不受侵犯的宣言、关于取缔贩卖黑奴的宣言、关于河流自由航行的规章、关于外交人员位次的规则等，具有同等效力。这些文件共同成为维也纳体系的重要内容。

新多边机制即维也纳体系的主导力量，是沙皇俄国、奥地利和普鲁士共同组成的神圣同盟。该联盟后来吸收英国，扩大为四国同盟，目的不仅在于全面恢复欧洲旧势力的统治，更重要的是要在全球范围建立列强均势。虽然该体系的诞生标志着人类社会有了更大规模的多边机制和更高层次的协商平台，一定程度上推动了国际法的形成和发展，但它带有阻挡时代变革的逆反性质，无法缓解世界上广泛存在的各种矛盾和问题，特别是欧洲列强之间日益加剧的利益冲突。

1848年的欧洲革命及后来发生的克里米亚战争，沉重地打击了欧洲封建势力的统治秩序和国家关系格局，一度被看好的维也纳体系，也变得有名无实。进入20世纪，帝国主义政治经济发展不平衡问题更加突出，重新瓜分势力范围的国际斗争愈演愈烈，欧洲地区形成了同盟国和协约国两大战争集团。同盟国集团以德意志帝国、奥匈帝国、奥斯曼帝国、保加利亚王国为主。协约国集团以大英帝国、法兰西第三共和国、俄罗斯帝国为核心。曾在欧洲和世界近代史上产生重要影响的维也纳体系，寿终正寝在所难免。

二　共同发展诉求与日俱增，各种多边组织与机制应运而生

维也纳体系在推动欧洲各国开展多边协商与合作方面，并非毫无建树。该体系存在期间，欧洲乃至全球范围，行业性、区域性的多边组织陆续问世。人类社会对多边组织、多边机制的价值以及相关活动的意义，有了更多的认识和理解，在反复实践中积累了新的经验。1816年，欧洲反法同盟国家依据维也纳会议文件，成立了世界上首个有关河运管理的多边组织——莱茵河航运中央委员会。该委员会包括荷兰、比利时、德国、法国和瑞士 5 国。下设秘书处和若干工作委员会，决策采用协商一致原则，主席国由成员国轮流担任，财政由成员国均摊。这个历史悠久的纯事务型的多边机制，通过制定并共同遵守的条例和规定，保障了莱茵河航运自由和税率平等，直到今日仍在有效运转。

1863年，瑞士人亨利·杜南创立了红十字国际委员会，这是世界上第一个中立、独立、非政府、专门从事人道主义活动的多边组织（最初为“伤兵救护国际委员会”，1880年改为现名）。习近平主席曾高度评价这个肩负特殊使命的多边机制的成长历程：“经过一百五十多年发展，红十字成为一种精神、一面旗帜。面对频发的人道主义危机，我们应该弘扬人道、博爱、奉献的精神，为身陷困境的无辜百姓送去关爱，送去希望；应该秉承中立、公正、独立的基本原则，避免人道主义问题政治化，坚持人道主义援助非军事化。”红十字国际委员会虽然由瑞士政府管理，但在国际上得到广泛认可，其活动影响甚大。在该组织的持续运作和大力推动下，起初以欧洲国家为主要参与方，随后扩展至整个国际社会，缔结了一系列关于保护平民和战争受难者的公约和文件。这些公约和文件后来被统称为《日内瓦公约》（中国清政府1906年签署并承认了《日内瓦公约》）。中华人民共和国政府1952年发表声明，承认《日内瓦公约》。截至2024年，《日内瓦公约》缔约国达196个。

1865年，随着国际电信事业从无到有、不断发展，技术交流和业务协调被提上日程。于是，捷足先登的法、德、俄、意、奥等20个欧洲国家在巴黎签署《国际电报公约》，创建了国际电报联盟，1932年更名为国际电信联盟，简称“国际电联”或“电联”。该组织虽以欧洲国家为主，但美、日等域外国家积极参与，主要负责分配和管理全球无线电频谱。1906年，德、英、法、美、日等27国在柏林签署国际无线电公约。此后该公约与国际电报公约合二为一，获得了更加广阔的发展空间，至今仍与各国政府及私营电信部门保持广泛接触和联系，开展各种形式的业务合作，包括管理卫星轨道等资源。中国于1920年加入国际电联，1932年签署《国际电信联盟公约》。截至2025年4月，国际电联共有193个成员国和由900多家私营部门实体及学术机构组成的部门成员和准成员。

19世纪70年代，国际邮政业务得到广泛发展，但邮资差异过大、行业标准不一、系统管理混乱、跨国投递受限等问题严重困扰着各国政府。1874 年10月，总部设在瑞士伯尔尼的万国邮政联盟宣告诞生，该组织最初称邮政总联盟，1878 年改为现名。1914年中华民国正式入盟。1972年，该联盟恢复了中华人民共和国的合法席位。目前，万国邮政联盟共有190多个成员国，成为旨在协调、组织并改善全球邮政业务，促进该领域务实合作与共同发展，增进各国人民友好交往的政府间多边组织。时至今日，该联盟仍在各方参与和支持下积极活动，展示出强大韧性和活力。

目前在国际上影响很大的世界知识产权组织，最早也可追溯到 19 世纪后期。1883 年，法国等10多个经济较为发达的国家，签署关于保护工业产权的《巴黎公约》并成立国际局，开创了为保护专利技术而开展国际协调的先河。1886年，为保护文学和艺术作品，相关国家又签署《伯尔尼公约》，设立了另一个国际局。1893年，这两个由瑞士管理的国际局合并为保护知识产权联合国际局，总部仍在日内瓦。1967年，该局成员国签署新公约，建立世界知识产权组织。截至2025年，该组织负责管理与知识产权保护相关的20多项国际公约。

1893年，荷兰政府倡议召开了世界上第一次国际私法会议，意在促进国际私法规范的统一。1951年国际私法会议正式成为政府间国际组织。中国于1987年正式加入这个国际私法领域的多边机制。

1895年8月，非政府性质的国际组织——国际合作社联盟在伦敦成立，其宗旨在于团结、代表全球遵循合作社原则的组织，并为其提供服务。国际合作社联盟总部目前在日内瓦，有来自105个国家的306个会员组织，包括1985年加入的中华全国供销合作总社。

美洲国家组织是西半球建立时间最早、代表政府最多且至今仍在运转的区域性多边机构，它也是在19世纪90年代宣告成立的。此时，“自认为是个模范社会，命中注定要去改造世界”的美国，已经“通过谈判手段和巧取豪夺奠定了成为未来世界强国的地理基础”。在“天定命运”的扩张主义和排斥外来势力的门罗主义（因1823年美国总统门罗在国情咨文中提出的美国对外政策的原则而得名，其核心主张为“美洲是美洲人的美洲”）共同作用下，1890年4月，美国与拉丁美洲的17个国家召开第一次美洲会议，决定共建总部设在华盛顿的美洲共和国国际联盟（美洲国家组织的前身），常设机构为美洲共和国商务局。1901年，该组织把商务局扩大为国际事务局。截至2020年，该组织成员国共35个，另有72个常驻观察员。美洲国家组织的宗旨在于加强美洲大陆的和平与安全，确保成员国之间和平解决争端，成员国遭到侵略时，组织声援行动，谋求解决成员国之间的政治、经济、法律问题，消除贫困，促进各国经济、社会、文化合作，控制常规武器，加速美洲国家一体化进程。由于美国不断通过该组织强化对拉美的控制，导致某些成员国“厌群”“退群”，该组织内部问题越来越多。古巴1962年被中止成员国资格，委内瑞拉和尼加拉瓜先后于2019年和2023年退出该组织。

这一时期，欧美各国在全球范围内的争夺日趋激烈，整个世界的政治经济联系日益广泛，需要协调解决的问题也越来越多。1889年，英、法两国部分议员发起召开了“促进国际仲裁的各国议会会议”，迈出成立立法机构国际联盟的重要一步。1899年，该会议更名为“促进国际仲裁的各国议会联盟”，1922年更名为各国议会联盟，总部设在日内瓦。英、法议员当年发起成立各国议会联盟，旨在通过各国议员之间的合作来加强代议制和促进国际和平与合作、促进人权和加强各国议会间合作，审议国际关心的问题，以推动各国议会采取行动。这个多边机制至今仍在持续运行。中国自1984年起参与该联盟活动并成为重要成员，积极通过这一平台推动议会外交，为全球治理贡献力量。

待续

原文转载于宁夏大学学报（社会科学版）2025 年 7 月第 47 卷 第 4 期

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