多边机制的由来演进与当代中国的多边外交（连载二）

摘要：多边机制是人类社会发展到一定历史阶段的必然产物，也是近现代以来国际社会普遍认可和广泛采用的外交方式与沟通平台。世界上的事情应该由各国人民商量着办，人类的前途命运应该由各国人民共同掌握，国际社会面临的共同挑战及全球治理问题，应按照各方商定的规范和规则来处理。这是多边外交及相关机制得以形成并可持续的核心要义，也是当代中国倡行真正多边主义、广泛参与并积极创建新型多边机制的基本依循。

（上接10月9日推文）

三　从凡尔赛到雅尔塔：国际关系体系迭代升级的因果联系与历史价值

维也纳体系形成之后的人类社会，尤其是欧美各国，在时代进步潮流的驱动下，的确比以往任何时候都更加重视政策协调、战略沟通与务实合作。形形色色的多边机制和大大小小的多边组织，如雨后春笋般涌现出来。但无论是全球性的多边机制还是区域性合作组织，无论是民间的对话平台还是政府间的协调机构，都无法遏制帝国主义时代政治经济发展不平衡造成的均势瓦解和利益冲突。为缓和国际紧张局势、减少国与国之间的利益冲突，尤其是列强之间的军事对抗，同时也出于自身安全及限制军备等考量，由俄国发起，俄、英、法、美、日等26国参与，于1899年5月在海牙召开了人类历史上第一次世界和平会议。这是世界各国第一次共同探讨预防大规模战争威胁的多边会议。会议讨论了和平解决争端、限制军备以及战时国际法等问题，签署了《和平解决国际争端公约》及相关宣言。然而，这些旨在维护和平的国际规则并未得到有效遵守，反而被无视、违背，但核心原则和规范，至今仍被广泛认可。中国当时处于清政府统治之下，也派员参加了会议。

1907年6月，包括拉丁美洲国家在内的共40多个国家的代表在海牙举行第二次世界和平会议。这次会议历时4个多月，重新审定了第一次会议通过的 3项公约，通过了涉及中立地位、海战法规等问题的10项新公约。遗憾的是，当时，欧洲列强称雄争霸剑拔弩张，战争导火索已逐渐点燃。在这样的背景下，这种“坐而论道”的国际会议，无法根除高烈度冲突的根源和大范围战争的风险。这两次国际和平会议前后，军事冲突和战争行为此起彼伏。其中包括1904年发生在中国东北的日俄战争，这场战争系沙皇俄国与日本为争夺在中国及远东地区的势力范围而在中国境内发动的侵犯中国主权的非正义战争。战争给中华民族造成巨大伤害，后以沙皇俄国战败而结束。1912—1913年，南欧爆发两次巴尔干战争。第一次战争，交战双方是巴尔干同盟与奥斯曼帝国，战争以奥斯曼帝国战败告终。第二次战争，交战双方是保加利亚王国与希腊、塞尔维亚等国组成的联军，战争以保加利亚败北而结束。

1914年8月，“巴尔干火药桶”因奥匈帝国斐迪南大公遇刺而点燃，第一次世界大战全面爆发，战争持续到 1918 年 11 月。北洋军阀统治下的中国，也被迫卷入战争。以中立为名牟取战争利益的美国，后来直接参战。这场帝国主义性质的世界大战，彻底葬送了维也纳体系，同时也中止了欧洲地区和全球范围各种多边机制与组织的发展进程。甚至由各国社会主义政党和团体建立的政党多边机构——第二国际，也因大多数成员支持本国政府参加战争而走向瓦解。由于 1864—1876 年的国际工人组织“国际工人协会”被称为“第一国际”，存在于1889—1914年的“社会主义国际”通常被称为“第二国际”。

历时4年多的第一次世界大战，以协约国胜利、同盟国失败而告终，战争期间，俄国爆发十月革命，第一个社会主义国家诞生。面对西方政治家们始料未及的这种复杂局面，某些人燃起再造国际关系体系、重塑国际政治格局并主导未来世界秩序的期望之火。此时，美国已成为世界级大国，“它开始按照自己的意愿行动、重新定义自己在国际体系中的地位、并使用自己的力量去界定世界秩序”，“建立美国经济与全球的联系已经成为政治和商业领袖的一项主要任务”。1918年1月，美国总统威尔逊抢在战争结束之前发表“十四点”演说，凸显了美国人试图主导未来国际秩序、确立世界领袖地位的战略野心。为此，美国的首要任务是通过战后和会，削弱战败国、控制战胜国，建立秉承美国意志的国际体系，组建服务美国利益的国际组织。

1919年 1 月至 6 月，第一次世界大战的战胜国在巴黎近郊凡尔赛宫举行了和会。和会最终形成了对德和约即《凡尔赛和约》。此后一年多，战胜国与其他战败国分别签署了条约。这些条约与《凡尔赛和约》一起，构成了新的国际关系体系，即凡尔赛体系。1921年8月至1922年2月，美、英、法、日等9国在华盛顿召开会议，就海上军备控制和亚太地区安全等问题，签署《九国公约》等文件。这些文件有时被单独称作华盛顿体系，但更多时候是连同《凡尔赛和约》等文件一起，被统称为“凡尔赛—华盛顿体系”。

美、英、法等国领导人，一战期间就已开始酝酿建立政府间国际组织问题。凡尔赛体系的形成，为实现这类理念，特别是威尔逊的构想，提供了强有力的政治保障和法律依据。1920年1月，人类历史上第一个全球性政府间合作平台——国际联盟，随着《凡尔赛和约》的正式生效而宣告成立。这个简称“国联”、总部在日内瓦的政府合作组织，主要机构为大会、行政院和秘书处，另外设有常设国际法庭、国际劳工局等独立部门，还有委任统治委员会、裁军委员会等诸多工作机构。其行政院称理事会，由英、法、日、意 4 个常任理事国和 4 个非常任理事国共同组成。苏联1934年加入“国联”，成为第5个常任理事国。“国联”的非常任理事国后来增至11国。

“国联”这一政府间合作组织的出现，意味着人类社会在摆脱国际无政府状态方面迈出了重要一步。有学者甚至认为它“开创了国际合作的新形式”。但坚持孤立主义和保守主义的美国国会，既反对《凡尔赛和约》，也反对美国加入“国联”。进入20世纪30年代，面对国际法西斯势力迅速崛起带来的安全挑战和战争威胁，“国联”这个世界上最高层级的多边组织，未能发挥推动全面裁军、制止侵略战争、实现持久和平的作用。面对英、法等国对法西斯势力奉行的绥靖政策和“国联”的虚张声势，作为“国联”重要成员国的日本、意大利和德国，竟公然退出“国联”，大肆进行军事扩张和对外侵略。1934 年加入“国联”的苏联，因 1939 年苏芬战争爆发，于1940年被“国联”开除。

针对国际法西斯势力的崛起，欧洲国家曾经频频进行多边磋商。但美国总体上袖手旁观，英、法企图“祸水东引”，凡尔赛体系和国际联盟未能履行动员进步力量共同对抗法西斯侵略这一重大历史责任。1931 年日本侵占中国东北，“国联”派团调查，最后不了了之。1935年意大利出兵非洲，占领了埃塞俄比亚，“国联”先是对意进行经济制裁，后来竟以占领已成事实，撤消了所有制裁。1936年德国进攻并占领了巴黎和会明令禁止德方染指的莱茵区，“象征着凡尔赛协议的最后一点保障也被推翻”。“国际联盟因制裁意大利而弄得灰头土脸，此时更无意于与另一个主要强国对立。”凡尔赛体系就这样被“逐步推翻”。1939年，德、日、意法西斯发动的第二次世界大战全面爆发，支离破碎的凡尔赛体系连同声名狼藉的国际联盟，从此成为令人扼腕的历史故事。

尽管如此，第一次世界大战后的人类社会，毕竟进入了新的历史阶段。政府的、非政府的和行业性的多边组织和机构仍不断涌现。1919年，国际劳工组织在日内瓦诞生，该组织目前有187个成员国。同年，空中航行国际委员会在巴黎成立，1947年改称国际民航组织。1923年，国际刑事警察委员会在维也纳成立，1956年，该组织更名为国际刑事警察组织。1924年，世界电力大会成立，后来改称世界能源大会，1989年又改称世界能源理事会，中国于1983年加入该理事会。1924年世界动物卫生组织（最初称国际兽疫局，系政府间国际组织）在巴黎成立。1925年，国际官方旅游宣传组织联盟（后经多次重组和改名，1975年定名为世界旅游组织）在马德里成立。越来越多的多边机制的建立仍是大势所趋。

前车之鉴，后事之师。二战爆发后不久，国际反法西斯力量即开始考虑重建新的国际关系体系和政府间国际组织问题。1941年6月，英国等国发表《同盟国宣言》。因该文件在伦敦詹姆斯宫签署，又称《圣詹姆斯宫宣言》。当时的中华民国政府支持这一宣言的立场，但并非该宣言签署国。宣言发出了打造国际关系新体系和组建联合国的动员令。同年8月，美、英两国领导人签署《大西洋宪章》时表示，未来要“建立一个更普遍和更持久的全面安全体系”。1942年1月，26个反法西斯国家签署《联合国家宣言》，首次将“联合国”作为新的全球性多边组织的名称。1943年10月，中、美、英、苏通过的《四国关于普遍安全宣言》，也宣布有必要尽早建立一个普遍性的国际组织。1944年秋，在美国召开的敦巴顿橡树园会议，最终形成了关于建立普遍性国际组织的完整方案。

在这一过程中，先后举行了开罗会议、德黑兰会议、雅尔塔会议和波茨坦会议。其中，1945年2月举行的雅尔塔会议对战后处置法西斯残余、重划欧洲政治版图、成立联合国等事项进行了明确规定，依据《雅尔塔协定》及相关文件建立的二战后国际关系体系，即被称作雅尔塔体系。

1945 年春夏之交，以《雅尔塔协定》为依据，以美、苏、中、英、法五大国为核心，新的政府间组织——联合国在美国旧金山正式成立。二战战败国德国的后继政权德意志联邦共和国以及意大利、日本，均先后成为联合国成员国。中国是联合国创始成员国，但1949年中华人民共和国成立后，盘踞台湾的蒋介石集团代表继续占据中国在联合国的席位。1972年联合国大会以压倒性多数通过决议，恢复了中华人民共和国在联合国的合法席位。

雅尔塔体系的形成和联合国的成立，使世界完成了由战争到和平的转变，同时也激发了风起云涌的民族解放运动，为后来世界经济的全球化发展，创造了较长时期的和平环境。世界上多边外交的发展、多边组织的建立和运行进入新的发展阶段。因此，西方有人对此作出了如下评述：“1945年在旧金山，许多具有不同国家身份、有着不同护照的民族国家一起组建了联合国，这显然是非常符合逻辑的。”

由于美国在联合国的筹建中发挥了独特作用，联合国总部设在美国纽约，后在日内瓦、维也纳、内罗毕、亚的斯亚贝巴等地设立办事处。联合国的主要机构是联合国大会，每年召开一次。此外，安全理事会、经济及社会理事会、托管理事会、国际法院和秘书处等也是联合国的重要组成部分。其中，秘书处的负责人为联合国秘书长。作为联合国最高行政长官，联合国秘书长由安理会提名，经联合国大会表决任命，任期5年，可连任。由5个常任理事国和10个非常任理事国组成的安理会，负有维护世界和平、应对紧急事态的主要责任。1991年苏联解体后，俄罗斯接替了苏联的常任理事国地位。

联合国的宗旨涉及保护世界和平、维护地区稳定、制止侵略行为、发展国际友好、开展平等合作，促进经济发展、保障基本人权等人类生活的所有领域。它所遵循的原则是：所有会员国主权平等；各会员国应忠实履行根据宪章所规定的义务；各会员国应以和平方法解决国际争端；各会员国在国际关系中不得以不符合联合国宗旨的任何方式进行武力威胁或使用武力；各会员国对联合国依照宪章所采取的任何行动应给予一切协助；等等。

联合国成立后，与联合国相关的多边组织和机构相继问世。其中，成立于 20 世纪 40—50 年代的包括：与联合国建立合作关系的专门机构，如1945年先后成立的国际货币基金组织、世界银行，1946年成立的粮食及农业组织（以下简称“粮农组织”）、教育、科学及文化组织（以下简称“教科文组织”），1948年成立的世界卫生组织等，以及联合国直属机构，如1951年成立的难民事务高级专员公署等；成立于 20 世纪 60 年代以后的包括：联合国直属的开发计划署（1965年）、环境规划署（1972年）等，以及世界贸易组织（成立于1995年，其前身为关贸总协定，系美国提议建立的独立于联合国的永久性国际经济组织）等与联合国有合作关系的机构。

二战前即已存在的多边组织和机构，二战后与联合国建立了密切合作关系，部分成为联合国专门机构。其中包括国际电信联盟、万国邮政联盟、世界知识产权组织、国际劳工组织、国际刑事警察组织、世界旅游组织等。此外，经联合国认可的部分非联合国系统的国际组织、非政府组织，可以观察员身份参与联合国活动，或在联合国内设立办事处。

雅尔塔体系的确立和联合国的成立，适应了二战后大国力量对比，符合各国人民渴望和平与发展的客观需要。二战后获得独立的新兴国家，也希望通过广泛的多边交流与对话，开展多领域协调与合作，解决人类社会面临的共同性问题。联合国会员国由成立之初的 50 多个，增加到目前的 190 多个。然而，积极推动建立雅尔塔体系和联合国的美国，正如美国学者所言：“目标是创造一个增进美国利益的世界秩序。在这个世界秩序里，美国人的财富和权势将不断增长，美国人所珍视的价值观念将扩展到整个世界。”当时的苏联领导人，也想借助雅尔塔体系和联合国，巩固并扩大其势力范围，提高国际影响力和竞争力。因此，带有大国政治、集团政治、强权政治色彩的雅尔塔体系，注定要引发阵营对立和制度对抗，即东西方冷战。联合国自成立时起，就存在大国操弄、形式主义、协调乏力、效能减退等问题。

换言之，由雅尔塔体系和联合国组织共同约制的世界，没有真正出现持久性的和平稳定与普惠性的发展繁荣。相反，冷战四十年间，正如一位美国学者所说：“地球上几乎没有哪个地方能独善其身。这场战争大戏的核心是不断升级的核恐吓，美苏两大阵营在进行一场赌博 ，而赌注就是我们 的地球。

在这一背景下，撇开联合国系统另搞一套多边机制和平台、构建国际关系亚体系，比二战之前有过之而无不及。1949年，美国主导建立了北大西洋公约组织。1958年，苏联主持成立了华沙条约组织。这两大集团虽然也有多边性质，但以意识形态和社会制度划线，各自听命于一个超级大国，追求截然相反的战略利益和目标。正因为如此，广大发展中国家对雅尔塔体系的两面性和联合国组织的局限性，存在不同程度的失望感。联合国系统之外，出现许多新的多边机制和架构。主要有：阿拉伯国家联盟、太平洋共同体、欧洲委员会、非洲联盟、七十七国集团、欧洲共同体、东南亚国家联盟、东非共同体、安第斯共同体、伊斯兰合作组织、太平洋岛国论坛、欧洲安全与合作组织、加勒比共同体、东加勒比国家组织、南亚区域合作联盟、南部非洲发展共同体、海湾阿拉伯国家合作委员会，凡此种种，不一而足。1976年发达国家正式形成七国集团（也称G7或七国俱乐部），其最初成员为美国、英国、德国、法国和日本，意大利和加拿大随后加入。G7正式形成，对世界的影响尤其重大。

此外，世界上还有许多经济与金融类的多边组织和机构。主要有：欧洲自由贸易联盟、石油输出国组织、阿拉伯石油输出国组织、经济合作与发展组织、拉美经济体系、西非国家经济共同体、东部和南部非洲共同市场、中部非洲国家经济共同体、加勒比开发银行、美洲开发银行、欧洲投资银行、非洲开发银行、亚洲开发银行等。军控与司法类的多边组织与机制主要有：拉丁美洲和加勒比禁止核武器组织，简称“拉美禁核组织”，现有33个成员国，总部设在墨西哥城。全面禁止核试验条约组织筹备委员会，总部设在维也纳，中国是该委员会首批成员国之一。《不扩散核武器条约》出口国委员会，20世纪70年代初，美、英、法等15国为限制核材料出口、防止核扩散成立的全球性军控类组织，又称桑戈委员会，中国1997年加入该组织。核供应国集团，成立于1975年，是由拥有核供应能力的国家组成的多国出口控制机制。该组织在国际防核扩散及核出口控制领域发挥着重要作用，又称“伦敦俱乐部”，中国2004年正式加入该组织。日内瓦裁军谈判会议，世界上唯一的多边裁军谈判机构，成立于1962年，中国是正式成员国。禁止化学武器组织，1997在海牙成立，中国自1997年起一直是该组织理事会成员。亚非法律协商组织，1956年成立时称亚洲法律协商委员会，总部位于新德里，中国1983年成为正式成员。

待续

原文转载于宁夏大学学报（社会科学版）2025 年 7 月第 47 卷 第 4 期

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