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刘晓伟:疫情之下,中国的卫生外交应走向何方?
发布时间:2020年05月06日  来源:《公共外交季刊》  作者:刘晓伟  阅读:404

内容提要:2020年1月30日,基于中国感染者数量增加、多个国家都出现疫情两个事实,世界卫生组织将新型冠状病毒感染的肺炎疫情列为“国际关注的突发公共卫生事件”。疫情不仅在短期内对中国经济发展造成创伤,也从国际舆论等方面给中国带来了内部伤害。对于处在世界关注中心的中国,此次“战疫”在对政府治理能力提出挑战的同时,也为中国在公共卫生领域提升国际话语权带来机遇。



2020年开年,突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情在全球扩散,并迅速成为国际社会的“主角”,无需“签证”的疫情再次向世界昭示公共卫生事件的全球性与重要性。从世界卫生组织宣布疫情已经构成“国际突发公共卫生事件”,到其他国家不断升级对华限制措施,从“岂曰无衣,与子同袍”的声援,到针对华裔甚至亚裔的偏见浪潮,中国始终在这场漩涡的中心。

 

但是,处在漩涡中心的中国也面临着提升全球公共卫生治理外交话语权的机遇。随着国际社会权力结构的变化,外交行为体的多元化特点日益明显,尤其在卫生领域,国家与非国家行为体需要紧密配合。在共同抗击新型冠状病毒肺炎疫情的过程中,中国与世界卫生组织的合作及时透明,对降低全球公共卫生风险贡献了中国经验,也为我国卫生外交的发展指明了方向。

 

世界卫生组织能做什么?

 

二战后,联合国为了应对健康和卫生问题专门召开了国际卫生大会,并成立了联合国框架下专门负责卫生领域的专业机构——世界卫生组织(WHO)。WHO的力量在于其中立的国际定位和专业的服务能力。一方面,WHO由194个会员国组成,并且拥有区域化的工作结构,因此它公正且有强大的召集能力。另一方面,WHO制定了全球认可的卫生医药的标准和规范,在应对疾病方面具备专业知识和丰富经验。

 

为了应对突发性的全球病毒传播疫情,WHO于2005年通过的《国际卫生条例》中加入了“国际突发公共卫生事件(PHEIC)”,定义为“通过疾病的国际传播构成对其他国家的公共卫生风险,以及可能需要采取协调一致的国际应对措施的不同寻常事件”。因此其标准大致有三个:一是非常规事件;二是可能通过国际传播对其他国家构成公共卫生风险;三是需要采取国际协调限制措施进行应对。针对疫情发展情况,总干事负责召集“突发事件委员会会议”,在征集意见的基础上做出是否宣布为PHEIC的决定。2020年1月30日《卫报》在《世卫组织还宣布了哪些公共卫生紧急情况?》一文中统计,在新型冠状病毒肺炎疫情以前,WHO共定义过5次国际疫情为PHEIC,包括甲型H1N1病毒疫情(2009年)、脊髓灰质炎病毒疫情(2014年)、西非三国埃博拉疫情(2014年)、巴西塞卡病毒疫情(2015年)和刚果(金)埃博拉病毒疫情(2019年)。WHO宣布疫情为PHEIC,旨在引起国际社会的高度关注,协调各国联合应对疫情。因此,PHEIC不针对具体的国家,而是一种全球性的协调机制。但是因为疫情被宣布为PHEIC,各国采取的防控措施可能会影响疫情爆发国家或地区的经济发展和社会稳定等,因此WHO对PHEIC的启动程序也非常谨慎。

 

作为一个卫生领域的专门性国际组织,WHO即使宣布了疫情为PHEIC,它也无法采取任何法律性或强制性措施要求相关国家进行防控工作。但是,WHO既可以通过分享疫情信息达到“点名批评”的效果,也可以与相关国际组织合作来防止疫情的扩散或减少疫情带来的损失。为了应对新型冠状病毒肺炎疫情,WHO牵头发起了一个危机管理团队,调集了联合国人道主义事务协调厅、国际海事组织、联合国儿童基金会、国际民用航空组织、世界粮食计划署、联合国粮农组织、世界银行和联合国秘书处多部门的专家。该团队将帮助WHO将重点放在卫生应对上,而其他机构将利用其专业知识和能力来缓解疫情对社会经济发展造成的广泛影响。2月27日,WHO又和世界旅游组织发表联合声明,致力于共同指导旅游业应对疫情。

 

中国和世卫组织的精诚合作

 

新型冠状病毒肺炎疫情发生以来,中国和WHO积极配合,共同应对疫情蔓延造成的健康风险和“信息疫情(infodemic)”带来的污名化风险。

 

一方面,中国和WHO在信息共享、防控措施方面的沟通非常积极及时,赢得了WHO的赞誉。2020年1月3日,在仅有27例新型冠状病毒感染病例时,中国政府就将此事通报给WHO。自此,WHO建立起全球监视系统,以收集和监测病例的基本信息。1月22日,世界卫生组织总干事谭德塞宣布就新型冠状病毒肺炎疫情召开突发事件委员会会议,评估中国的新型冠状病毒肺炎疫情是否构成PHEIC,并讨论必要建议。同日,国务院新闻办公室表示中国坚持信息公开和国际交流合作,主动加强与WHO的疫情沟通,开展及时、定期的专家防控交流,邀请WHO专家赴现场考察疫情防控工作。在经历两天的讨论后,WHO对新型冠状病毒疫情做出的风险评估为:中国——非常高,其他地区——高。直到1月30日晚上,谭德塞率团访华结束后,WHO宣布疫情已经构成PHEIC。但WHO同时表示对中国抗击疫情充满信心,建议各国不要采取过度的限制措施。

 

另一方面,伴随着新型冠状病毒肺炎疫情的发展,中国和WHO在对抗“信息疫情”和社会污名化方面立场一致。“信息疫情”指与疫情爆发相伴的过多的、未经判断真伪的信息大量出现,导致人们难以发现真实的信息来源和可靠的指导意见。学者John Zarocostas认为,“某些国际媒体引用或发表的‘阴谋论’性质的判断或预估只能扩大恐慌情绪,对合作抗疫毫无帮助。而全球范围的错误信息造成的恐慌甚至比大规模传染性疾病带给人类社会的伤害更大。”中国作为疫情大规模爆发的国家,也遭到了类似“武汉疫情”“中国疫情”等污名化语言的攻击,发生了针对华人或亚裔的仇外事件。甚至是谭德塞,也因为称赞中国为全球抗击疫情做出了重要贡献,而被攻击为“屈服于中国的压力”,遭到部分民众发动在线请愿运动要求其辞职的公共压力。为了使错误信息的传播最小化,2月3日开始,WHO寻求与谷歌、Twitter、Facebook、腾讯和抖音等社交媒体合作,以确保民众搜索时优先看到官方信息。同时,针对疫情导致的污名化现象,WHO与联合国儿童基金会、红十字国际委员会联合发布了预防和应对新型冠状病毒肺炎相关的“社会污名”的指南。

 

中国的全球卫生外交应走向何方?

 

学者David P. Fidler指出,“卫生作为21世纪的基本价值观念之一,已经得到全世界的共识。”越来越频繁的全球性疫情警示各国政府重视公共卫生,强化人类命运共同体意识,共同致力于全球卫生治理。而实现全球卫生治理的重要途径就是开展卫生外交,并进行有效的卫生合作。WHO将全球卫生外交的关注核心定义为“塑造和管理在卫生方面的全球政策环境”,目标是“处理好卫生、对外政策和贸易之间的关系”。新型冠状病毒肺炎疫情是对全球公共卫生安全的重大考验,中国在应对考验时表现出的智慧与担当对我国卫生外交的未来发展指明了方向。

 

第一,全球卫生外交的独有特性是“全球”和“卫生”,即一个超越国家边界影响的、以专业知识为主要外交谈判筹码的问题。在全球互联互通的时代,卫生问题很容易超越国界,迅速进入一国甚至多国的外交议程,演化成国际政治议题。学者张清敏认为,“全球卫生外交的侧重点不是一个国家如何使用外交手段来落实其对外卫生政策,而是关注卫生领域的国际关系行为体之间的合作在解决人类面临的卫生问题上所发挥的作用。”他还提出,“与传统外交不同,全球卫生外交与医疗卫生方面的专业知识和技术手段密切相关。在全球卫生外交领域活跃的行为体不是军事或经济影响力最强的国家,而是卫生领域的先行者。”本次新型冠状病毒肺炎疫情,中国科学家在较短时间内分离出病毒并与国际科学界分享,以及以“中国速度”“中国效率”开展的防控措施都可为中国当前和今后赢得全球卫生外交领域的“话语权”。

 

第二,积极与国际组织等非国家行为体合作,共同开展全球卫生外交。全球卫生外交是涉及多行为主体、多层次互动的外交领域。对于需要多方合作方能取得治理成效的问题,除了与国家行为体保持积极互动外,中国更需要与相关国际组织合作。国际组织既是中国分享治理经验与成效的平台,也是中国展示负责任大国形象的重要窗口。新型冠肺炎状病毒疫情爆发后,中国始终与国际社会、特别是WHO密切沟通,通报病例和研究成果,将自己置身于国际社会的“监督”之下。中国与WHO的合作不仅能控制疫情在全球传播,也有利于减少中国的负面舆情。

 

第三,积极塑造全球卫生外交的新规范,主动界定卫生外交领域国家与非国家行为体的关系准则。外交规范在外交实践上形成,具有指导和引领未来外交实践的作用。全球卫生外交所代表的正是新的外交规范的发展趋势,而且这个规范与卫生领域的全球治理紧密相连。中国首先提出了“人类命运共同体”理念,并将此理念应用于对外交往中。新型冠状病毒肺炎疫情的爆发从另一个侧面反映出“人类命运共同体”理念在全球卫生治理上的重要性,因此,中国在塑造全球卫生外交的新规范方面具有独特优势。同时,全球卫生外交也进一步界定了国家与非国家行为体之间的关系准则为相互依存、相互需求,而非支配。




责任编辑/方柔尹 徐坤阳


作者:晓伟,中国国际问题研究院助理研究员

来源:《公共外交季刊》,2020年春季号

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