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王行最 中国援外工作需要从G2G(政府对政府)到G2G+P2P (政府对政府+民间对民间)转变
发布时间:2015年03月25日  来源:新闻与公共事务部  作者:王行最  阅读:1384

王行最(中国扶贫基金会副会长): 

一、开展P2P(民间对民间)援外工作的必要性

中国自1978年改革开放以来,经过三十六年的发展,经济、社会发生了根本性的变化。人均 GDP从不足200美元成长到7500美元,城镇人口从7000万上升到7.3亿。尽管从人均指标上看中国仍是发展中国家,但从经济总量上看,中国已成为世界第二大经济体,成为世界舆论关注的焦点。从经济角度看,中国跟世界的交往面和交往深度也迅速扩张。根据商务部的统计,截至2013年底,中国有15300家企业在海外设立25400家对外直接投资企业,分布在全球184个国家和地区。中国对外直接投资累计净额达6605亿美元。从消费角度看,现在境外旅游日益高涨。根据国家旅游局统计,2014年1-11月,中国内地公民当年出境旅游已经突破1亿人次。与此同时,移民人数成几何级数增长。从援助角度看,过去我们是受援国,接受过来自世界主要发达国家和各种国际组织的捐赠与援助,而今天,我们也开始有条件采取行动,承担起我们对国际社会的责任。

面对当今国际社会和国际发展问题的复杂性以及中国在国际经济和政治中的作用和地位,过去那种简单的、单线条的、纯政府的平面外交时代已经结束,我们需要打造一个立体式的公共外交模式。

二、发达国家开展援外工作的做法

从国际经验看,发达国家的政府对外援助大致经历了三个发展阶段。第一阶段为1945年—1979年,这一时期发达国家对外援助主要通过受援国政府实施。最初,这种模式效果还比较显著,但随着时间的推移,援助的边际效益不断递减。

第二阶段为1980年—1994年:从单一的政府对政府援助模式转向发挥民间组织的作用。随着时间的推移,发达国家对外援助模式受到越来越多的质疑。批评者认为,通过受援国政府实施项目不仅容易被受援国政府贪污腐败,而且往往只有受援国的政治和商业精英获益,广大老百姓并不能从中受益或受益有限。在这一背景下,1980年以来,发达国家对外援助由先前政府对政府的援助模式,转而注重发挥民间组织在对外援助中的作用。这一时期,海外援助通过民间组织实施的比例大幅上升。例如,经合组织的成员国政府通过本国的民间组织向发展中国家提供的援助资金占其全部对外援助资金的比重,1970年只有0.2%,1975年为0.7%,到1994年则上升到约15%。

第三阶段(1995年-至今):1990年以后,国际发展援助的理念进一步转变。这种新的理念要求海外发展援助应帮助受援国建立由竞争的市场经济、负责任的政府和健康的民间组织三者协调发展的模式。因此,一些发达国家调整了以往的援助模式,在继续支持民间组织的同时,也注重提升受援国政府的能力。

案例:美国和西方国家对缅援助采取政府、企业和NGO三位一体模式,有战略、有规划,效果很好。美国的民间组织在2008年纳吉斯台风之后进入缅甸,通过开展卫生、教育和生计等项目,对缅甸民生现状有了深入了解, 在此基础上,他们设计出适合缅甸民生需求的项目。2011年11月,国务卿希拉里访问缅甸,收集汇总所有民间组织的项目,提交到美国国会讨论通过后,由财政拨款给美国国际发展署(USAID),USAID委托民间组织来执行。而这些民间组织执行项目汇总统计在一起,成为奥巴马总统2012年11月访缅时对外宣称的1.7亿美元援缅项目。

三、在新形势下,我国对外援助也需要构建政府、企业、民间组织三位一体的模式

中国始终坚持不干涉受援国内政的原则,开创了具有中国特色的独具一格的援外模式。60多年来,中国共向166个国家和国际组织提供了近4000亿元人民币的援助。中国的援助促进了受援国经济社会发展,得到了国际上的广泛赞誉,也成为南南合作的典范。

然而我国过去的对外援助工作主要是采取G2G(政府对政府)模式,这种单一的模式也存在很大的局限性。首先,民间力量在援外工作中的作用尚未充分发挥。由于受援国需求的多样化,不仅政府间有广泛交流与合作的需求,民间层次的交流与合作也非常强烈,单靠政府的力量很难满足;其次,援助渠道和资金来源有待拓宽。我国对外援助通常是“政府对政府”的方式,“政府对民间”、“民间对民间”方式成功的实践和案例几乎没有,“政府对政府”模式一般很难惠及受援国的贫困人群,更多地则使受援国的精英阶层获益。第三,纯粹政府和企业的援助项目容易被人指责为具有政治和商业动机,而民间组织由于其利他性、中立性和志愿性,参与对外援助工作可以树立援助方的正面形象。

对于中国企业来说,伴随着国际化战略实施步伐的加快,在履行国际社会责任中扮演着越来越重要的角色。然而由于企业的主业是业务开拓和经营,对于公益事业不擅长或缺少人力资源配备,导致中国企业在海外开展的公益活动,缺乏专业设计和规范实施,难以找到公益点,公益效果大打折扣。而民间组织的参与正好可以弥补企业在履行国际社会责任方面存在的专业性不足的问题。

在新形势下,对外援助工作采取“政府对政府”模式和企业单独运作都有局限性,这就要求我们构建政府、企业和民间组织三位一体的援外模式。

四、中国民间组织参与援外的情况

根据民政部统计,截至2013年底,全国共有社会组织55万个,吸纳社会各类人员就业637万人,固定资产1500亿元。民间组织的活动领域基本涵盖了所有专业范围,如环境保护、教科文卫、扶贫、儿童保护、妇女权益保护、人权、野生动物保护、医疗卫生、人力资源开发与管理、和平与裁军、气候变化等等。

经过30多年的发展,中国的民间组织不仅在数量上快速发展,而且它们逐步建立完善的治理结构,项目管理、财务管理和社会动员能力大幅提升,赢得了社会的信任,影响力日益扩大,既具备承担执行政府委托援外项目的能力又有走向国际的强烈愿望。其中一些民间组织已经先行一步,开展国际化探索,如中国青少年发展基金会、中国青年志愿者协会、中国国际民间组织合作促进会、中国和平发展基金会等。

中国扶贫基金会自2005年开始进行了国际化探索。我会先后对印尼海啸、缅甸台风、巴基斯坦、智利、海地地震、非洲之角旱灾等自然灾害进行了援助,为缅北战乱难民提供人道主义救援,为柬埔寨、尼泊尔饥饿儿童供餐、援助几内亚比绍母婴救护设备、援建苏丹母婴保健医院,开展民间帮助民间援外工作研究与倡导活动等。截至2014年底,我会已经累计筹集约7600万元用于国际人道主义救援和发展项目。

2011年7月,在外交部和中国驻苏丹大使馆的支持下,由中国石油天然气集团公司捐资,我会完成了苏丹阿布欧舍友谊医院援建工作。该项目在服务当地社区和可持续发展运行方面取得了良好的效果。据统计,随着医院就诊环境的改善,医院就诊病人的数量平均每年以15%的比例递增,2013年达到54,928人次;就诊病人的增加,直接带来了医院财务收入的增加,2013年底达到202万苏丹镑。医院把财务增收部分,全部投入到医院设施和服务的改善方面,使得医院发展步入良性循环。优良的就医环境和优质的医疗服务受到当地百姓的普遍欢迎。2011年外交部将苏中阿布欧舍友谊医院项目评为“2011年公共外交典范工程”。这印证了政府、企业和民间组织三位一体合作援外模式的有效性。

此外,2011年9月开始,我们联合世界粮食计划署和腾讯益慈善基金会开展为饥饿儿童送营养活动,救助柬埔寨、尼泊尔的饥饿儿童。截止目前,该项目已募集捐款735万元,帮助饥饿儿童超过万人。

2014年,埃博拉肆意全球,我们开展了“守护生命,抗击埃博拉”公益行动,帮助非洲受埃博拉疫情影响的人民渡过难关,并打破吉尼斯世界纪录,获得“24小时内单一网上平台最多次个人捐款”称号。

2014年,我们资助国内各大媒体9名记者赴非洲8个国家调研,以增强公众对我国援非工作的了解。今年我们还将与安平合作开展东南亚援外项目调查。

展望未来我们将重点在非洲和东南亚开展国际发展项目。未来5年,中国扶贫基金会将联合灵山公益慈善促进会在非洲的埃塞俄比亚和苏丹实施微笑儿童项目,计划投入不低于1500万元,每年为约3000名埃塞和苏丹受饥儿童免费供餐。与此同时,我们还将在缅甸设立我会的第一个海外办公室,启动缅甸胞波大学生助学金项目,计划在未来4年投入1000万元,帮助4000人次的缅甸贫困大学生。目前该项目的助学金试点发放工作已正式启动。

五、鼓励民间组织参与对外援助工作的建议

目前,中国的民间组织参与对外援助工作还存在诸多挑战,首先是政策、法律缺失,使得民间组织的国际化之路无章可循。其次,资金来源有限。第三,咨询服务不足。为此,我们建议和倡导:

1.政府制订民间组织设立海外机构、设立境外账户、援外物资海关免税、援外人力资源管理等方面相关政策和法律,为民间组织参与援外工作提供政策,资金和网络支持;

2.政府建立购买民间组织服务的政策机制。建议每年划拨总援外资金的5-10%,设立民间组织援外专项基金,用于购买民间组织的援外服务;

3.中资海外企业与民间组织开展合作,提升援助的精准性和专业性,提高项目的实施效果和社会影响力。

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