11月13日，国务院总理李克强在菲律宾国际会议中心出席第20次中国-东盟（10+1）领导人会议。李克强与菲律宾总统杜特尔特共同主持会议。会议前，李克强同与会东盟十国领导人合影。

摄影/《中国新闻周刊》记者 刘震

当地时间11月13日下午，第20次中国－东盟（10+1）领导人会议在菲律宾国际会议中心举行，中国国务院总理李克强出席并发表讲话。在讲话中，李克强不仅向与会东盟国家领导人清晰阐述了中国对地区局势及中国－东盟关系的认识，而且还基于中国－东盟关系的发展形势提出了新的合作框架、新的愿景规划及新的顶层设计。

这是自2013年以来李克强总理第5次出席中国－东盟领导人会议。也正是在2013年下半年，国家主席习近平在访问印度尼西亚期间提出了与东盟国家共建“21世纪海上丝绸之路”“中国－东盟命运共同体”的倡议，为中国－东盟关系新时期的发展提供了明确的指南。在这之后不久，李克强总理在第一次出席中国－东盟领导会议期间代表中方提出了“2+7合作框架”。

中国的东南亚政策步入了新时代，中国－东盟关系也进入新时代。四年多以来，新时代的中国－东盟关系不仅面临着不断演进的地区与国际形势，而且也在这一环境中经历着深度调整，并趋向成熟。不过，如今快速变化的地区与国际形势及调整中的中国－东盟关系也使双方在推动彼此关系的务实发展上面临着越来越深刻的挑战，也提出了更多的要求。

“命运共同体”视角下中国的东南亚政策

新时代中国的东南亚政策是以中国对于地区与全球局势的洞悉以及“命运共同体”视角与理念的提出为基础，在内容上则包括宏伟的倡议与美好的愿景，以及实现这些目标的具体路线图与合作框架。

“命运共同体”是十八大后中国着重强调的关于人类社会的新视角、新理念，但其明确提出的时间则更早。2011年，中国在对外公布的《中国的和平发展》白皮书中首次明确提出了这一新视角、新理念，它的核心特征是“同舟共济”“合作共赢”，同时它是一种审视国际问题、国际形势的新视角，以寻求多元文明交流与互相借鉴的新局面、寻求人类共同利益与共同价值的新内涵、寻求各国合作应对多样化挑战和实现包容性发展的新道路为目标。

“命运共同体”视角与理念提出的背景主要有二：一则，合作是各国在和平与发展为时代主题下的选择，而在这一进程中，不同制度、不同类型、不同发展阶段的国家随着经济全球化的发展在互动过程中日益建立起来了相互依存和利益交融的关系，这就是习近平主席一再强调的，国际社会如今已成为一个“你中有我、我中有你”的“命运共同体”；二则，金融危机、恐怖主义、气候变化等全球化问题日益严重，这构成了国际社会秩序稳定与人类生存的重大挑战，需要各国与全人类来共同应对，没有哪个国家能够“独善其身”。

在这一背景下，十八大报告首倡“人类命运共同体”意识。与此同时，中国新一届政府在2013年为因应地区与国际形势的变化，提出了“亲、诚、惠、容”的周边外交理念，并视东盟国家为中国周边外交的优先方向，“中国－东盟命运共同体”也就应运而生。

就起源上看，“中国－东盟命运共同体”概念正是始于习近平2013年10月在印度尼西亚国会所作的演讲。在演讲中，他强调，中国“愿同印尼和其他东盟国家共同努力，使双方成为兴衰相伴、安危与共、同舟共济的好邻居、好朋友、好伙伴，携手建设更为紧密的中国－东盟命运共同体，为双方和本地区人民带来更多福祉”。在本质上，“中国－东盟命运共同体”是中国政府以“命运共同体”视角看待和审视中国－东盟关系的结果，强调中国与东盟国家应是兴衰相伴、安危与共、同舟共济的好邻居、好朋友、好伙伴。在实践中，“中国－东盟命运共同体”作为“人类命运共同体”意识在周边落地的最根本体现，成为中方对于中国－东盟关系发展方向最顶层的思考，也是中国东南亚政策步入新时代的根本象征。

新时代的中国东南亚政策不仅有宏伟的愿景与目标，而且还有具体的路线图与行动规划。为切实推进“中国－东盟命运共同体”建设，李克强总理在首次参加中国－东盟领导人会议时还代表中国政府积极主动提出了“2+7合作框架”，希望与东盟国家在深化战略互信和拓展睦邻友好关系中推动合作的务实前进，并聚焦于经济发展及扩大互利共赢。而从具体来看，中国和东盟国家则可在探讨签署中国－东盟国家睦邻友好合作条约、中国－东盟自贸区升级版打造、互联互通基础设施建设、金融合作与风险防范、海上合作与安全合作及人文、科技等多个领域加强合作关系。

十九大报告首提中国要致力于“推动构建人类命运共同体”。这为“中国－东盟命运共同体”建设提供了更多的动能，也使中国在进一步审视中国－东盟关系现状的基础上，借由此次中国－东盟领导人会议提出了新的合作框架、新的顶层设计与新的愿景规划。

首先，中方进一步完善了“中国－东盟命运共同体”建设的路线图，将“2+7合作框架”升级为“3+X合作框架”，希望构建起以政治安全、经贸、人文交流三大支柱为主线、多领域合作为支撑的合作新框架。其次，中方提出共同规划中国－东盟关系发展新愿景的设想，这主要呈现为“中国－东盟战略伙伴关系2030年愿景”的制订。再者，在新框架内，为了实现新愿景，中国还在双方政治与安全、经济、人文交流三大领域明确提出了新的顶层设计。这具体包括以下几点：其一是促进“一带一路”倡议同《东盟互联互通总体规划2025》等东盟国家发展规划的对接；其二是加强中国与东盟国家的政治对话、政策沟通与安全合作，以期持续增进对彼此的理解与信任；其三是以中国－东盟自贸区升级议定书的落地及推进区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）为契机，进一步加强双方经贸合作；其四是提升人文交流合作水平，在教育、旅游、科技创新等领域及加强合作，进而持续夯实中国－东盟关系发展的社会土壤。

比以往简单的“增量”发展复杂得多

在中国－东盟关系步入新时代后，携手建设“中国－东盟命运共同体”开始成为双方关系发展的新方向，也为中国与东盟处理双边关系提出了更高的要求，毕竟这就需要以中国－东盟战略伙伴关系的高质量、高水平为基础。在逻辑上，这是中国－东盟关系在新时代深度调整的结果，而在过程上则倚重于中国与东盟国家在多层面加强务实对话与合作。而我们在实践中也可以看到，中国－东盟关系在近些年实现了“大发展”。

在政治层面，中国和东盟国家在多次政治对话中强调对彼此的政治信任和支持，一再表达了通过和平友好平等政治磋商来解决中国和东盟有关国家间存在的纠纷和分歧的主张。不仅如此，中国还积极寻求与东盟国家务实对话与合作，例如“澜湄合作”机制的建立成为新时代中国－东盟务实政治对话与务实合作的最新缩影。

在安全层面，中国与东盟双方不但强调和平解决纠纷与分歧，而且日益重视通过制定规范、加强双边与多边国防安全对话和合作来增强双方在地区安全事务中的合作关系。随着对华信任水平的提升，马来西亚、泰国、缅甸等越来越多的东盟国家开始在安全领域向中国敞开了怀抱。

在经济领域，中国长期是东盟第一大贸易伙伴，在东盟主要国家经济方面的重要性日益凸显，而投资方面，中国在2014年以来对东盟国家投资要超过东盟国家来华投资。在中国对东盟国家重要性不断提升的同时，中国与东盟国家间的贸易相互依存度也不断提升。而随着中国与东盟国家共建“一带一路”进程的推进，东盟国家日益成为中国的重要投资地，双方在产能合作、互联互通建设、金融合作等多个领域的务实互惠关系不断深化。与此同时，人文交流在新时代正式开始成为中国－东盟致力于建立与打造的支柱。

面向未来，东南亚依然是中国周边外交的优先方向，“中国－东盟命运共同体”建设又最有可能发展成为推动人类命运共同体构建的典范。因而在实践中，这既构成了中国－东盟关系在步入新时代后实现切实发展的动能，又成为新时代中国－东盟关系未来发展的明确指针。更明确地说，新时代中国－东盟关系的发展方向在于中国－东盟关系的趋向成熟，也即中国－东盟关系能否在务实对话与合作中通过深度调整实现由以往的规模上的“增量”发展转向“提质升级”，将构成考察新时代中国－东盟关系走向的最重要内容。

“提质升级”的过程显然要比以往简单的扩大规模、“增量”发展要复杂得多，也难得多。而在这一过程中，中国与东盟国家双方的互动关系能否更趋稳定、成熟以及对彼此的政治信任是否能够累加，无疑将是影响“提质升级”过程发展态势的关键。

双方目前日益不对称的发展结构、信任不足、南海争端的存在及中国－东盟经贸关系的不平衡问题、人文往来的规模小与水平低等均深刻影响着中国－东盟双方关系的稳定、健康发展及对彼此信任关系的增强。但是，互动能否提升对彼此的善意及提高双方的信任关系水平，要取决于双方在互动过程中的磋商态度及结果。因而在追求“提质升级”过程中，中国和东盟国家均需要保持足够的政治耐心及拿出更多的政治智慧。而地区局势及国际格局的持续演进也有可能使得东盟个别国家在发展对华关系时缺乏足够的耐性与智慧，这势必会深刻影响双方在“提质升级”中的合作意愿及合作成效。

作者：葛红亮，察哈尔学会研究员、广西民族大学中国－东盟海上安全研究中心主任

文章来源：首发于总第830期《中国新闻周刊》